行政行为是律行为的简称，指国家行政机关或其他行政主体依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为。政府行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。

抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，一般不针对特定对象，而是规定在某种情况和条件下行政机关和行政相对人的行为规则及权利义务关系，有时也称制定行政规范性文件的行为。根据立法法和的规定，我国的行政规范性文件包括行政法规、规章以及行政机关制定、发布和具有普遍约束力的决定、命令。具体行政行为是指行政机关针对特定的人或事作出的，对行政相对人权利义务产生影响的行为。抽象行政行为是具体行政行为的指导，具体行政行为依据抽象行政行为而作。加强对抽象行政行为的监督非常重要。

一、人大对政府抽象行政行为监督的重要性

监督政府抽象行政行为是完善人大监督职能的需要。法律规定地方各级人民代表大会及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令；地方政府制定的规章，必须报同级人民代表大会或上一级人民代表大会常务委员会备案。但是人民代表大会对政府部门进行监督时，涉及较多的是政府的具体行政行为。地方各级人民代表大会对政府某方面工作进行审议，组织人大代表评议政府执法活动，对政府进行执法检查，通过信访进行个案监督等，基本上都是针对政府具体行政行为的，而地方人民代表大会撤销本级人民政府不适当的决定和命令之类的消息却鲜有耳闻。抽象行政行为在很大程度上成为人大监督的盲区。对政府抽象行政行为的监督是人大监督体系中的重要内容，人大对政府行政行为的监督应该是全面的，不应厚此薄彼，加强对抽象行政行为的监督是履行宪法和法律赋予职责的内在要求。

加强对抽象行政行为的监督是推进依法行政的需要。政府的抽象行政行为具有普遍的适用性，是具体行政行为的指导，因此，其自身的合法性非常重要。抽象行政行为一旦违法，则政府部门依据该抽象行政行为作出的具体行政行为势必一同违法。所谓的“制度性腐败”、“权力寻租”等现象大多源于此。对政府抽象行政行为进行监督，确保政府抽象行政行为的合法性，可以从源头上遏制政府违法行政，规范政府行为，约束政府权力膨胀，维护人民群众的合法权益。

加强对政府抽象行政行为的监督是维护国家法制统一的需要。确保法律在本行政区域内的正确实施是地方人大的重要职能。地方政府在实施法律过程中除了直接运用法律作出具体行政行为外，更多的是依据法律出台规范性文件，以加强对经济、社会、文化等事务的管理。但是出于部门或地方利益，政府抽象行政行为与现行法律相抵触、相违背现象时有发生，一些行政机关曲解法律规定，或对法律断章取义，或者干脆置法律规定于脑后，出台与现行法律相抵触、相矛盾的规范性文件，形成各自为政的“诸侯法制”现象，挑战宪法至上的权威性，破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。因此，加强对政府抽象行政行为的监督对确保宪法和法律正确实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明具有重要的现实意义。

二、政府抽象行政行为违法和失之监督的原因分析

监督体系不健全是政府抽象行政行为违法的制度性原因。地方政府在制定规章时向人大常委会的备案制度不完善，如何备案各地的随意性很大。大多数情况下，政府在制定规范性文件时不征求人大意见，往往在文件出台后向同级人大常委会抄送了事，实际上仅履行了告知义务，导致权力机关监督的滞后性和被动性。

抽象行政行为本身具有不可诉性，司法机关对其没有监督权。根据行政诉讼法的规定，行政相对人可对政府的具体行政行为向法院提起行政诉讼，但是对政府的抽象行政行为却不能进行诉讼。法律将政府抽象行政行为排除在范围之外，从而使政府的抽象行政行为成为司法监督的空白点。