一、基本案情

　　原告甲金店系个体工商户，自1982年起经工商管理机关登记成立。其经工商局核准登记的经营范围为饰品经营。后原告见经营金银首饰有利可图，便利用“首饰”一词不十分明确的含义，逐步转向以金银首饰为主要的经营范围，其中包括加工、销售金银及其制品。为整顿黄金市场秩序，2000年9月6日中国人民银行乙市支行与乙市公安局组成联合执法队，对非法经营黄金的行为联合进行查处时，发现原告及其它四家个体金店仍然将黄金饰品摆在柜台上公开销售。乙市公安局进行检查后，作出了刑事扣押决定，扣押了摆在柜台上销售的黄金饰品，给当事人出具了刑事扣押清单。乙市公安局经调查后认定，甲金店非法收购、倒卖黄金犯罪事实证据不足，遂于2000年11月8日将扣押的黄金饰品交由中国人民银行乙市支行处理。2001年1月15日，甲金店以中国人民银行乙市支行和乙市公安局为被告向该市人民法院提起行政诉讼。

　　二、原被告双方诉讼请求

　　原告在起诉书中称，从1982年起，原告就已经乙市工商行政管理局领取合法经营金银饰品的执照，其经营范围为加工金银饰品，并依法缴纳工商管理费和税款。乙市公安局将扣押的黄金饰品移交中国人民银行乙市支行后，乙市支行无权做出贬值收购处理，其行为违反了《中华人民共和国金银管理条例》的有关规定，已构成滥用职权。同时原告还认为被告中国人民银行乙市支行未做出任何书面处理决定，也违反了法定程序。故要求法院撤销被告做出的收购处理的决定，并责令被告将该饰品返还原告。

　　被告在答辩中则认为被告依据法律的规定，对被告做出贬值收购的行政处罚，行为合法有效，程序合法，故请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　三、法院的审理和判决

　　经审理查明，2000年9月6日上午，被告人民银行乙市支行牵头，乙市公安局派出干警，联合检查乙市非法经营黄金行业情况。在检查中，发现原告在无专营黄金业务许可证的情况下，公开地将标有重量的黄金饰品明码标价摆在玻璃柜台内销售，乙市公安局认为原告的行为涉嫌非法经营黄金，当即扣押了原告的金项链七条、金戒指三十三个、金耳环十五对、金耳丁十二对，共225克(毛重)，经询问原告，其承认无证经营，并有少量收购销售金饰品。十一月四日，原告向省公安厅地方公安处申请复议。在复议期间，乙市公安局审查认为原告非法收购、倒买倒卖黄金犯罪事实证据不足，将扣押物品移交人民银行乙市支行处理。十一月十六日，被告人民银行乙市支行以原告计价使用金银，变相买卖的行为违反了《中华人民共和国金银管理条例》第七条(以下简称《条例》)之规定，依据《条例》第三十一条第五款规定，对原告作除了行政处罚决定，将原告的黄金饰品作了贬值收购处理，60%价款归原告，40%上缴国库。

　　后经审理，法院做出如下判决：

　　维持被告乙市公安局二○○○年九月六日对原告甲金店黄金饰品的扣押行为;维持被告中国人民银行乙市支行的行政处罚决定。

　　四、简要评析

　　本案主要涉及两个法律问题，也是行政诉讼中法院审理案件主要应解决的问题，一是中国人民银行乙市支行是否有权贬值收购甲金店的黄金饰品，即乙市支行是否滥用职权;二是收购程序是否合法。下面对此作详细分析。

　　(一)乙市人民银行的贬值收购行为是否违滥用职权的行为

　　《中华人民共和国金银管理条例》熞韵录虺啤短趵》　第四条规定，国家管理金银的主管机关为中国人民银行。这一条款明确确立了对金银这种作为限制流通物的特殊物品的主管机关为中国人民银行，排除了其它行政机关作为金银主管机关的地位。《条例》第七条又规定，在中华人民共和国境内，一切单位和个人不得计价使用金银，禁止变相买卖和借贷抵押金银。《条例》十九条规定，申请经营煱括加工、销售　金银制品、含金银化工产品以及含金银的废渣、废液、废料中回收金银的单位，必须按照国家有关规定和审批程序，经中国人民银行和有关主管机关审查批准，在工商行政管理机关发给营业执照后，始得经营。《条例》又在奖励和惩罚一章中明确规定，违反第七条的规定的，由中国人民银行进行强制收购或贬值收购;违反第十九条的，由工商管理机关处以罚款或没收。由此可见，如果适用《条例》第七条，则人民银行有权处理;如果适用第十九条，则人民银行无权处理，本案中人民银行的行为也就构成滥用职权。这个问题是当事人双方争议的焦点之一。

　　从表面上看，似乎中国人民银行和工商管理局在金银管理中都有一定的管理权限。但是，中国人民银行作为主管机关，其管理权限与工商机关的权限是不同的。中国人民银行对金银的管理权限是全面的，居第一位的，是其它一切管理机关介入管理的前提，它包括对金银收购、金银配售、经营单位和个体金银的管理以及进出境管理等全方位的管理，这是由《条例》所规定的，同时也是由经营金银作为特种行业所决定的。而工商局的权限却是限于某一方面的，居第二位的，是一种后序管理。这种区别可以从条例第四章中看出来。在这章中，中国人民银行和工商管理局都对金银经营市场享有一定的管理权限，存在着一定的分工。但是，这种分工式的管理是建立在两个部门的不同的行政管理职能上的。在对金银市场的管理中，中国人民银行的管理是主要的、在先的，是工商管理机关介入管理的前提，其主要表现在对金银市场的准入方面，即申请经营金银“必须按照国家有关规定和审批程序，经中国人民银行和有关机关审查批准”。这种市场准入的审查和批准，是其它一切管理介入的大前提。换言之，如果没有中国人民银行的入市管理，包括审查、批准，则根本谈不上工商机关的管理。更进一步说，任何单位或个人的入市申请在中国人民银行审查批准后，其是否领取执照后再经营，或者能否领取营业执照，或者是否在法定的营业范围内经营，则应由工商管理机关管理。因此，最基本的原则是，先由中国人民银行审查批准，后由工商管理机关管理，这种先后顺序是不能颠倒的。在本案中，作为原告的甲金店，未经中国人民银行的批准，也没有取得《经营黄金制品许可证》就私自经营黄金及制品，属于非法经营，破坏了国家对金银及其制品的统一管理，扰乱了金融市场秩序，故应由中国人民银行进行管理。如果不对其进行管理，则中国人民银行就没有履行自己的法定职责，就是一种失职的行为。因此，在本案中，中国人民银行的管理活动根本就不是滥用职权，其行为正是依法履行自己的法定职责的一种行为。