一、罚款设定普遍化之原因分析

立法者对罚款的重视程度日益提高，罚款设定普遍化的趋势越来越凸显出来。在地方立法实践中，只要法规草案中设定了“必须”、“应当”、“不得”等义务性、禁止性规范，在为违反该规范者设置法律责任时，许多人的第一反应就是为其设置罚款。根据对一些地方性法规的抽样统计[2]，罚款在设定的所有法律责任中所占的比重已经达到68.6%。在多种行政处罚种类中，为什么罚款设定的比例居高并趋向普遍化？对此，必须全面地进行分析。笔者以为，罚款设定普遍化的形成有以下原因：

原因之一：财产罚本身所具有的优点

在刑事处罚领域，随着经济犯罪的日益增多，罚金刑在刑罚体系中的地位和作用越来越受到重视。在行政处罚领域，随着谋利性违法行为的增多以及金钱在人们日常生活中重要程度的不断提升，人们开始需求一种不仅可以使行为人无利可图，还增加其违法成本，促使行为人不敢或者不再从事违法行为，最终引导其在法律范围内行事的处罚，这就是罚款。对违法行为人处以罚款，不影响行为人的人身自由和其他行为能力，其可以继续开展社会活动，较之拘留、吊销许可证等处罚，对行为人的影响相对较小。相应地，有利于维护与行为人进行交易的第三人的交易安全。此外，由于罚款设定不受行政许可、非法所得等因素是否存在的限制，相对于吊销许可证、没收违法所得等必须以行政许可、非法所得是否存在为前提的处罚种类，也有其独到之处。在笔者与部分执法人员的接触中了解到，即使对某一违法行为规定了多种法律责任，在实施中最终选择的多数还是罚款。因此，罚款设定普遍化这是财产罚本身的优越性在立法中的一种体现。

原因之二：地方立法的权限限制

在地方立法实践中对罚款的偏好，还有其特有的原因：其一，根据《立法法》规定，地方立法没有刑罚的设定权，在民事责任的设定方面空间也极其有限。其二，《》规定，地方性法规只能设定“限制人身自由以及吊销企业营业执照”以外的行政处罚，将这两种处罚的设定权保留在法律或者规的层面。这无疑是罚款在地方立法中运用普遍化的原因之一。其三，由于地方性法规大多数是行政管理性法规[3]，因此其法律责任往往会涉及行政法律责任。

原因之三：非正当化的立法取向

一些非正当化的立法取向，也可能成为罚款设定普遍化产生的原因。根据以往的政策，“执收执罚”的政府部门的收入与其罚款、收费的数额有直接关系，这就无形中增加了有些部门希望多实施罚款，多一些罚款实施依据的要求。这一问题，随着我国政府自上而下的财政政策改革，已经大有改观，但由于操作上的疏漏，仍可能影响罚款的设定。

二、认识罚款功能的有限性，防止罚款设定普遍化走向误区

罚款作为财产罚，有一定的优越性。但是，我们也要意识到，法律对社会的改造作用本身就是有限的，罚款更是概莫能外。如果在罚款设定普遍化的过程中，过分夸大罚款的功能，势必走向罚款设定的误区——罚款设定泛化、随意化。因此，必须对罚款的功能进行研究，承认罚款功能的有限性。

罚款的惩罚功能存在局限性。如果说罚款是惩罚的载体，那么，人便是惩罚的客体。而不同的人的身份、地位、经济、经历、家庭环境、心理承受能力、思想意识以及价值观念等千差万别，这就使其对惩罚的感受不尽相同。一定的罚款额对低收入者而言具有惩罚作用，而对高收入者，则可能无关痛痒。民间曾流传的“吐一口痰罚款五元，大款们拿出十元钱说‘不用找了，我再吐一口’”的笑话，便是对这种情况的调侃。更进一步，对于某些严重违法行为，处以罚款，其结果却是给了违法行为人“花钱买太平”的机会。例如，对严重违反城市规划的乱搭建行为，如果只处以罚款，而不责令其拆除，其结果只会使违法建筑继续存在，影响市民生活和城市形象。因此，片面追求惩罚，对行为罚而不教，是罚款运用中的重大误区之一。

罚款的威慑功能亦具有局限性。实践中，由于立法、执法方面存在的问题，罚款的威慑功能受到限制。例如，“行人闯红灯”等行为在一些大中城市屡禁不止，偶然被罚款处罚反倒成了新闻；超载行驶的车辆，一天内只要接受过一次处罚，就可以全天候照常经营，罚款竟成为违法行为合法化的凭证。因此，对那些相信自己实施违法行为后可以不受惩罚的人，罚款的威慑作用不大。欲实施违法行为者对罚款的畏惧产生于对行为后受惩罚的可能性的推测，如果行为人认为罚款虽然可怕，但自己在行为后不会被发现、有能力逃避惩罚，其对罚款的畏惧就会被行为后不受惩罚的侥幸心理所取代或者抵消。

罚款的代价性也决定了罚款功能的局限性。罚款虽然具有遏制违法行为的作用，但这种作用的实现是以对行为人本身的惩罚即金钱损失来实现的，尽管这种损失从法律上讲是合法的，从惩罚行为人来说也是必要的，从价值判断来说，也是公正的。但如果罚款介入社会生活的广度和深度不正确的话，导致罚款对社会成员自由或者其他权利干预过度，使社会成员活动的范围、活动的能力（积极性和创造性）受到限制，就会使社会资源得不到有效配置和充分发挥作用，从而妨碍社会的发展和进步，而这种罚款设定本身也是低效益或者无效益的，更是对有限立法资源的一种浪费。实践中，如果对某个较轻行为设定过高的罚款，以致使行为人“倾家荡产”，无疑达到了惩罚和预防其再犯的目的，但对于其再从事该类行为、介入该行业的积极性也是一种重创。从社会效果而言，罚款的实施并非完全有利于社会的进步与发展。

综上所述，我们有理由并且不得不承认，无论从惩罚功能、威慑功能还是代价性角度看，罚款的功能都是有限的，罚款绝不是万能的。因此，在罚款设定普遍化的同时，我们必须防止罚款设定走向泛化、随意化的误区。

三、罚款设定普遍化之矫正建议

正是因为罚款的功能是有限的，在罚款设定普遍化的同时，必须对其进行必要的、合理的矫正。

（一）正当化的立法取向