【摘要】60年来，在继承、扬弃和借鉴、参考的过程中，中国实现了从人治到法治、从管理行政到服务行政的理念更新，逐步建立并在不断完善中国特色社会主义制体系、中国特色行政法学。回顾中国行政法的发展历程，展望中国行政法的发展，具有重要意义。

　　【关键词】行政法制体系　法制建设　回顾与展望

　　引　言

　　近现代意义上的行政法主要可以划分为大陆法系行政法和英美法系行政法。第二次世界大战以后，两大法系国家的行政法发展呈现出明显的融合趋势：英美法系国家开始重视和吸收大陆法系国家的行政法理论和制度建设的经验，注重对的资格、组织、结构、行政效率以及行政行为运作方式的研究借鉴，强调对行政的信任，在一些专业领域部分地放弃司法干预;大陆法系国家则积极吸收英美法系国家的理念和思想，强调司法权力对行政权力的制约，使其成为保障个人权利的主要手段和机制。

　　新中国成立60年来，在继承、扬弃和借鉴、参考的过程中，实现了从人治到法治、从管理行政到服务行政的理念更新，逐步建立起并在不断完善行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督制约法和行政救济法等中国特色社会主义行政法制体系，建立起并在不断发展中国特色行政法学。无论从进一步完善中国行政法和推进中国行政法学研究的角度，还是从与各国交流互补的角度，回顾中国行政法的发展历程，展望中国行政法的发展课题，都具有重要意义。

　　新中国成立初期的法制建设

　　1949年新中国宣告成立，至1956年基本完成社会主义改造，社会主义革命和建设取得了巨大成就。在这个时期，制定和颁布了相当数量的行政管理方面的法律、法规、法令等，对国家行政机关的组织、职权及对社会、经济、文化等各种事务的管理任务、规则和管理方式作出相应的规定，为新政府进行各个方面的行政管理提供了基本的法规范。虽然立法、司法、行政职能没有严格地区分开来，全部统一在“中央人民政府”之下，虽然在法规范制定过程中党政合一、政府主导的现象比较突出，但是，法制建设的重要性显然受到了重视，并且，大量的法规范乃至相关的命令、指示、决定等，一般都能得到较好的遵守和普遍的执行。虽然以现在的标准来评价当时的情况时，可以指出行政管理存在并非完全依法办事，甚至主要不是依法办事，而是依政策和领导人指示、命令办事等问题，但是，在当时的历史条件下，这种依政策和领导人指示、命令办事的做法是值得肯定的，或者可以说，只有这样才能够推动各类规范的顺利建立和完善。在法规范还没有建立起来之前，从立法政策学的角度来看，政策的推动、领导人的决策本来就应当发挥其无可比拟的主导和能动作用。

　　当然，这种做法应当随着法规范的建立和完善而逐步实现转换，将权威逐渐从政策和领导人的指示、命令转向法规范。遗憾的是，由于20世纪50年代后期国际国内的一系列风云变幻，主观、客观诸多方面的因素制约了这种转换的完成，以至刚刚建立起来的尚不完备的法规范，伴随着政治风云迭起而受到几度冲击，未能得以坚持和发展。

　　20世纪80年代前期的行政法制建设

　　伴随着改革开放的推进，中国法制建设逐渐步入正常轨道，全国人大及其常委会在立法方面的地位得以重视和明确，立法、司法和行政的分工体制逐渐得以完善，逐步从仅以政策、以领导人指示办事向以依法行政转变。不过，此时期所进行的法制建设基本上是所谓“管理理论模式”。

　　行政法制建设的恢复期(1978年～1982年)。1979年，全国人大常委会《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，使新中国成立以来的相关法律、法令恢复了效力，解决了法制建设的基础和法规范效力的继承性问题。此后，在人事和组织行政、公安行政、工业行政、民政行政、税务行政等领域，都制定、颁布了大量行政法规范，对既有的制度予以补充和完善。

　　行政法建设初步发展期(1982年～1986年)。1982年《宪法》有力地推动了行政法制建设，从而使行政法制建设进入初步发展的轨道，确立了有限的行政案件诉讼制度。1982年《宪法》第41条补充完善了1954年《宪法》第97条和1975年《宪法》第27条，为行政诉讼制度的建立提供了宪法依据。《民事诉讼法(试行)》第一次以法律的形式肯定了行政案件在一定条件下的可诉性。同时，许多单行法律、法规都赋予了公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。

　　1984年，党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出了“实行政企职责分开、正确发挥政府机构管理经济的职能”的原则，为行政机构改革和行政法制建设指明了具体目标。不过，当时的注意力主要放在管理法规范的建立上，对权利保障规范的制定却没有给予足够的重视。

　　程序和救济规范准备期(1986年～1989年)

　　随着社会主义市场经济的推进，维护公民的权利、自由，规范政府的行政权力，防止其滥用，协调行政权力与个人权利的冲突，构成了这个时期诸多立法的重要内容。

　　1986年，全国人大常委会决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法的情况进行监督。《治安管理处罚条例》把公民不服治安管理处罚纳入了行政诉讼的轨道，公民的权利开始受到一定程度的重视。1987年的《行政法规制定程序暂行条例》和1988年的《行政区域边界争议处理条例》等，都规定了相应的行政程序，表明中国开始加强行政程序立法。

　　1986年，作为全国人大法工委事实上的咨询机构的行政立法研究组成立，开创了立法机关组织专家学者立法的先河，加之美国、英国、日本、法国等发达国家的行政法研究成果相继被翻译、介绍到中国，推动了中国行政法学研究和行政法制建设的发展，翻开了中国民主与法制建设的新篇章。

　　行政救济法制建设期(1989年～1996年)

　　新中国成立后虽然由宪法规定了公民申诉、控告、检举的权利，但一直没有建立起真正规范化的行政诉讼制度。1982年《民事诉讼法(试行)》第一次规定了按照民事诉讼程序审理一定的行政案件的制度。1989年《行政诉讼法》的制定颁布，标志着中国行政诉讼制度的正式建立，宣告了“民不告官”已成为历史，促成了“民可告官”观念的形成，使得“依法行政”的观念日益深入人心，加快了行政管理的法制化进程，促进了中国民主政治的发展。