内容提要 的目的是保障公民的行政权益。研究这个问题有着重要的意义，因为它是研究行政法学的起点，是确定行政法法学发展目标的需要，有利于建立健全行政法学的体系。“人本主义”是现代法学的根本精神；与市场经济相关的所有行政法律制度都要以保障公民的行政权益为出发点来设置；行政法的功能决定其在法律体系中有不可忽视的地位，——这都是确定行政法目的的依据。如何实现行政法的目的？主要是：确认公民的行政权益，确定行政权限和行政职责，控制行政权等必要手段。完整的行政法体系应包括：行政组织法；行政程序法；行政过程中的实体法；行政救济法等。

　　近几年来，行政法学界有感于我国行政法基础研究薄弱，行政法理论滞后于社会发展需要这一严重不足，争相对行政法的理论基础提出不同观点和主张，呈现出前所未有的争鸣气氛。笔者也拟就行政法的目的、实现行政法目的的手段以及应当确立的行政法体系等问题作一探讨。

　　一、关于行政法的目的

　　（一）研究行政法目的的必要性

　　行政法的目的是指行政法所期望达到的目标，或者说是行政法所确立的行政法律制度的整体所要实现的目标。研究行政法目的的必要性在于：第一，是行政法学研究的起点。行政法的目的与行政法的界定、行政法的本质、价值追求及行政法的功能等属不同的概念范畴，但又相互联系，在很大程度上，行政法的目的是界定其他概念的基础。例如，完整的行政法概念至少应包含行政法的内容、形式及目的，行政法的目的不仅是行政法概念的内涵之一，而且行政法的目的决定了行政法的内容。由此可见，行政法的目的不明确，行政法的概念就会含糊不清，行政法的其他基本问题如行政法的本质、价值追求等也很难在理论上得到解决。第二，是确定行政法发展目标的需要。我国自70年代末期改革开放以来，行政法制建设取得了较大成果，并以1989年行政诉讼法的颁布为标志进入快速发展时期。中共中央“依法治国”这一治国方略的提出，为行政法的进一步发展提供了广阔的天地。但是，行政法的走向如何？行政法的发展目标是什么？对这一问题的回答在很大程度上取决于我们对行政法目的的深层研究和把握。只有从理论的高度把握行政法的目的，才能确定行政法发展的长远目标和近期目标，避免因盲目发展而导致的成本的提高和不必要的损耗。第三，是构筑行政法体系的依据。行政法体系是指具有各种不同功能的行政法律、法规组成的整体，反映了行政法的基本内容。行政法的目的在很大程度上决定了行政法的基本内容，从而决定了行政法体系的构成。例如，将行政法的目的确定为控权，那么对行政权的控制可分解为对行政权的承担者—的规制，对行政权的行使—行政行为的控制以及对行政权违法后果的补救三部分，相应地，行政法体系是以上三方面的行政法律、法规构成。第四，有利于行政法学体系的完善。行政法学体系常常是以行政法的目的为研究的起点，以行政法的内容为主线展开的，这都需要从理论上弄清行政法的目的。

　　（二）行政法的目的应当是保障公民的行政权益

　　行政法的目的何在？学者们虽然很少直接面对这一问题，但在不同观点的表达中，字里行间都反映出对行政法目的的关注，有的文章外包装是理论基础或其他问题，实质上却在探讨行政法的目的。以下对平衡论与控权论中有关行政法目的的主张作些分析。

　　平衡论认为行政法是保证行政权与公民权处于平衡状态的平衡法（注：见罗豪才等：“现行行政法的理论基础”，《中国法学》1993年第1期。）。这种理论认为，公共利益和私人利益的差别和冲突是现代社会的普遍现象，正确处理办法应是统筹兼顾，不可只顾一头。反映在行政法上，利益主体的权利义务整体上应是平衡的（注：见罗豪才等：《行政法的'平衡'及'平衡论'范畴》，《中国法学》1996年第4期。）。由此可见，平衡论主张行政法的目的就是平衡，即实现行政机关与相对方的权利义务上的平衡状态。笔者认为，视平衡为行政法的目的存在以下不足：第一，平衡本身缺乏明确的标准，在什么情况下属平衡状态，什么情况下属不平衡状态，难以判断和把握，当然也就不能为行政法的发展指明方向。第二，从根本上说，行政机关的权力责任和相对人的权利义务是无法平衡的。两者不仅属不同的概念范畴，而且由人民全权理论（注：指国家的权力来自于人民，国家机关的权力来自于人民的授予。）和现行我国的宪政体制所决定，公民的权利是固有的，第一位的；行政机关的权力是派生的，第二位的。行政权力的大小是由人民来决定的，因此，两者之间根本无平衡可言。第三，平衡是现代法律的普遍功能之一，并非为行政法所独有，因此不宜将其确认为行政法的目的。

　　控权论认为，行政法就是对行政权力进行控制的法。行政法的目的在于通过控权，实现依法行政。控权论对行政法目的的认识有其合理的一面，易于操作，但有极强的消极色彩，对公民权益的保障是不全面的。

　　笔者认为行政法的目的既不是平衡，也不是控权，而是保权——保障公民（注：这里的公民作广义解，包括由公民组成的组织。由于公民的权益更为宽泛，所以没有将组织、公民并用。）的行政权益。行政权益是笔者引入的一个新概念，与民事权益、政治权利相对应，指公民在行政管理及其救济过程中应享有的法定权利和法定外利益。公民的权利按其活动空间的不同可分为三部分，即政治权利、民事权利和行政权益。其中行政权益包含哪些内容，它的应然状态如何，需要详细分析。有学者按照我国的行政法律规范，将公民在行政法上的权益归纳为参加行政管理权；受益权；了解权；隐私保密权；合法、正当、平等保护的权利；协助行政权；建议、批评、控告、揭发权；复议、申请、诉讼和申诉权以及补偿、赔偿权等（注：见罗豪才主编：《行政法学》（高等政法院校规划教材），1996年版，第111-114页。）。从社会发展的趋势及民主的要求来看，行政权益应当包含三部分的内容。第一部分为行政实体权利，具体又包括：1.人身权和财产权。这是公民最基本的两项权利，不仅受民法的保护，行政法也要保护。在行政活动中，一方面，行政机关要依法保护公民的人身权和财产权免遭其他民事主体及有关机关的侵害，还要积极为公民创造条件，提高公民的生命健康水平，并使其财产增值；另一方面，任何行政机关及行政人员都不得损害公民的人身权和财产权。2.发展权，包括受教育权、劳动权、休息权、择业自由权等。公民的发展权是行政权益的重要组成部分，社会的进步离不开公民个人的发展，为公民创造更多的机遇和发展条件是现代国家的主要任务之一。3.行政参与权。包括对行政事务的了解权、公民直接作为公务员参加管理或以间接的方式参与管理的权利。行政参与权是民主政治的要求，是人民当家作主的表现。4.社会保障权，包括隐私保密权、物质帮助权等。5.平等权。在行政管理过程中，公民平等地享有权利，承担义务，平等地受行政机关的保护，不受性别、民族、身份等因素而受到不公正的待遇。6.行政救济权，指公民的合法权益受到不法行政侵害时，有权获得补救，如撤销违法决定，或造成损失的得到赔偿。第二部分为行政上的程序权利。具体分为：1.行政过程中享有的程序权利，如知情权、为自己辩护的权利、对不利决定要求行政机关说明理由的权利以及听证权等。这些权利既是实体权得以实现的保障，又具有独立存在的价值。2.行政救济中享有的程序权利，包括复议申请权、起诉权、请求救济权以及在救济程序中法定的各种程序权利。第三部分为行政利益，也就是公民在行政中应得到的一些方便和好处。例如政府机构设置整齐、简洁、行政效率高，则意味着公民以较小的负担获得较大的效益，这对公民来说，当然是一种利益。再如，修建高速公路、为适龄儿童提供方便的就学条件都是法定外利益。一方面，行政机关要为公民创造各种行政利益；另一方面，对公民某些既得的行政利益不能随意取消。