近年来，随着立法的逐步完善和人民群众法律意识的提高，尤其是《》的深入贯彻实施，公民、法人及其他组织状告行政机关不作为的案件数量骤然上升，行政不作为案件引起人民群众以及社会各界的广泛关注，我们在对近几年来我院所审理的行政不作为案件综合分析的基础上，对行政不作为形成原因以及如何遏制行政不作为等方面作一法理分析，以期能达到抛砖引玉之目的。

　　一、行政不作为的涵义

　　对于行政不作为的涵义，目前理论界还没有形成统一的观点。行政不作为应指及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定行为义务而在法定合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实际不为的违法行为，应包括以下几层含义：

　　1、行政不作为的不作为主体既可以是行政主体，也可以是该行政主体的行政公务人员，还可以是不属于该行政主体的行政公务人员，如行政委托过程中的行政不作为。2、行政不作为的不作为主体必须是对行政义务的不履行。3、行政不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。4、行政不作为必须是在法定其合理期限内未作出的行为。5、行政不作为必须是应为，也可能为的情况下不为。6、行政不作为是实质不为的违法行为。7、行政不作为所界定的价值取向最终着眼于依法行政的要求。

　　行政不作为不等同于不履行法定职责，两者无论从外延或内涵上都有很大的区别。不履行法定职责是指行政主体富有法律、规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责，有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为，实际上行政诉讼法所规定的仅仅是不履行法定职责，而没有对行政不作为作出规定。行政不作为则是指行政主体负有作为的行政义务，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行为。从内涵来看，两者也有很大区别，不履行法定职责既包括行政主体程序上的不作为，也包括实体处理上的不作为，而行政不作为则不包含行政主体明示拒绝的行为，因为明示拒绝体现在行政程序上，行政主体已经履行了受理、审查、答复等一系列行政程序，它表现出来的是积极的作为状态。

　　二、行政不作为的特征

　　在分析了行政不作为的涵义之后，我们不难发现行政不作为是具有以下几个方面的特征：

　　1、消极性

　　行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体对其行政职权的放弃，在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政作为义务。

　　2、违法性

　　违法性是行政不作为的本质特征，由于行政主体没有在法定期限或合理期限内履行其行政义务，所以，行政主体一旦被认定构成行政不作为，就意味着这种行政不作为必然违法，从理论上讲根本不存在合法的行政不作为，合法的行政行为必然不构成行政不作为。

　　3、程序性

　　判断行政主体的行为是作为还是不作为，最基本的是要看其是否启动并完成了行政程序。无论是依申请的行政行为还是依职权的行政行为，只要行政主体启动并完成了行政程序，不论相对人的实体要求是否得到满足，人身权、财产权是否得到了有效的保护，行政主体的行为都属于法律意义上的积极作为行为，不构成行政不作为，因此，程序性是行政不作为的一个很重要的特征。

　　4、非自由裁量性

　　行政行为的一个显著特征是行政主体拥有较大的自由裁量权。但在行政不作为案件中，行政主体的这种自由裁量权受到了严格的限制，行政主体必须履行其承担的行政义务，既不能放弃履行，也不能推诿、拖延履行，行政主体在履行义务上没有选择的余地，行政主体在接到行政相对人申请或依职权发现相对人需要获得救助的情形后，应当立即启动行政程序，并在法定的合理的期间完成行政程序，行政主体在这个问题上不能自由裁量。

　　三、行政不作为的主要表现形式

　　通过对近几年来我院审理的行政不作为案件分析，行政不作为的主要表现形式有以下几种：

　　1、在依申请的行政案件中，对行政相对人的申请不予受理或受理不予答复。如高谷镇大青村四组诉彭水县国土局不处理土地纠纷一案。

　　2、在依职权的行政案件中，对受害人请求保护人身权、财产权的申请或行政主体自己发现的需要立即实施救助义务的情形视而不见，置若罔闻，拖延履行行政义务。

　　3、在接到行政相对人的许可申请，求助申请或依职权发现相对人需要立即实施救助义务的情形后，借故摆脱，无正当理由在法定的或合理的期限内拖延履行行政义务。如马康容诉彭水县国土局不颁发建房许可证一案。

　　4、不履行中约定的行政义务，如张丹等五人诉彭水县人事局、县计生委不履行人事行政合同一案。

　　5、不履行基于行政主体的自身行为所派生的行政义务，如行政主体及其工作人员的行政行为被确认违法后，赔偿请求人向行政主体请法语，行政主体不予答复的行为。

　　四、行政不作为形成的原因分析

　　众所周知，任何行政行为的成立都离不开行政主体的主观意志因素和法定客观行为条件因素。行政主体的主观意志因素是行政主体对适用法律条件的认识，决定和控制自己行为的心理因素，根据行政法原理，主观意志因素对行政行为的作为与否以及如何作出具有支配和控制作用。另一方面，行政行为的作出都是建立在适用法律的客观行为条件具备的基础之上的，法定客观条件的完备状态如何又直接影响行政主体对行政行为方式的选择。对于行政不作为的产生，既有主观上的原因，也有客观上的原因。

　　(一)主观原因

　　行政中出现“不作为”行为，其危害是显而易见的，探其主观原因，行政机关和行政执法人员的政治思想素质和行政伦理素质与以法治国要求差距较大。

　　1、行政执法人员行政法律意识变异

　　法律意识，人们一般理解为包括法律心理、法律知识与法律思想。行政执法主体的无法律意识或法律意识变异，是行政不作为的根源和基本原因之一。行政行为的作出有赖于行政主体对法律的认识和态度等主观心理因素，这些主观心理因素，都会引起行政不作为的产生。态度反映行政主体的行为倾向，态度一经形成则对行政行为具有潜在的动力性，如果行政行为的主体基于不正当的考虑，或对严格执法持消极、规避的态度，就有可能产生行政不作为，妨碍合法有效的行政行为的实施，给依法行政带来一种心理障碍。