[摘 要]：由于行政机关地位的特殊性，使得行政权每天不得不处理大量的突发 事件，使得行政应急性原则日益成为的基本原则之一。另外，现代社会发展迅速，行政事务日趋纷繁复杂，国家不得不在事实上和法律上承认行政机关一定程度的自由裁量权，因而，行政自由裁量权是现代社会的产物，是现代法治的有效补充。依据行政机关对行政自由裁量权的操作，可以将其分为法定幅度内的自由裁量权、手段选择方式上的自由裁量权和随机性的自由裁量权三种类型。但是，行政自由裁量权的行使因其自身的属性极易越轨，引发行政权力的滥用和腐败的滋生，故而在实践中行政自由裁量权必须受到一定的规制，行政应急性原则必须有一个合理的界限。

　　[关键词]：行政应急性原则 合法性原则 合理性原则 行政自由裁量权 行政应急性原则之合理界限

　　引言

　　英国思想家洛克曾把行政紧急权力和行政非常权力称为“行政特权”。认为“在某种场合，法律应该让位于执行权。因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格地呆板地执行法律反会有害”(1)。美国政治家汉密尔顿也曾经说过:“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”“不幸是同国家分不开的弊病，就象肿瘤和斑疹是同人体分不开的疾病一样。”(2)因此他建议，当国家利益出现严重危险时，政府必须能在紧急状况中采取行动，直至国会能够召集起来并采取必要的立法措施应付这种特殊局面。为对付突发事件，必须动员国家和全社会的资源和力量，必须有一整套对付紧急情况的应急处理机制。其中，政府的行政紧急权力是最主要、最重要的手段。现代社会发展迅速，行政事务日趋纷繁复杂，国家不得不在事实上和法律上承认行政机关一定程度的自由裁量权，因而，行政自由裁量权是现代社会的产物，是现代法治的有效补充。依据行政机关对行政自由裁量权的操作，可以将其分为法定幅度内的自由裁量权、手段选择方式上的自由裁量权和随机性的自由裁量权三种类型。行政自由裁量权的行使因其自身的 属性极易越轨，引发行政权力的滥用和腐败的滋生，故而在实践中必须遵循四个基本原则: 行政应急性原则、行政效率原则、合法性原则和合理性原则，此四者之间密切相关，是行政执法主体具体运用行政自由裁量权的指南。而笔者以为，其中尤以行政应急性原则更为重要.

　　一 、行政应急性原则的定义和特征

　　何谓行政应急性原则?该原则也被称为“危机管理原则”。“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”(Emergency Management)，特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。在现代法治国家，为防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力并实施应急法律规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之，危机管理+利益平衡，这就是应急法制(contingency legality)的基本功能。

　　应急法制具有许多特点。主要特征有五：(1)权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利 相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使;(2)紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失;(3)程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的(要求更高或更低的)行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎;(4)社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助;(5)救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿(但不得违背公平负担的原则)。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。

　　经过艰苦努力，举国抗击SARS的斗争取得了伟大胜利。但这场斗争具有长期性和复杂性，至今还有许多变量和未知数，需要人们给予更多的关注并付出更大的努力。已经过去的SARS危机暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法权利和法定权利应如何加以限制或暂停行使以及如何补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷至今仍难以得到有效解决。这是SARS危机带给我们的深刻教训和启示。行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容。

　　如果没有社会的高速发展，社会突发事件也不会有这么多，行政权的重要性更不会有现在这么大。因此，行政应急性原则虽然作为行政法基本原则中的一个新兴原则。但是，大家有一个比较一致的看法。下面笔者就不妨介绍几位行政法学家对行政应急性原则的看法：行政应急性原则是指在某些特殊紧急情况下，根据国家安全、社会秩序和公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与一般性法律相抵触的行为。(3)应急性原则，指在某些特殊紧急情况下，出于国家安、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。(4)

　　这两种定义当中，笔者更赞同第一种，第一种定义更显准确。 行政应急性原则的法律特征是：(1) 必须有现实的需要行使行政应急权利的法定情形的存在 也就是要有现实的突发事件的存在，这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性;二是巨大的危险性;三是紧迫性;四是不确定性。它们的出现对一个社会产生巨大影响，往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。(2) 必须有行使行政应急权的必要，对明显可以不限制或不侵犯的公民的权利和自由的不得限制或侵犯 很多时候，确实也出现了所谓的“紧急突发事件”。但是，事实上， 这些“紧急突发事件”并不是真正的突发事件，更不是本文所要研究的紧急事件。而只不过是政府机关在处理日常事务中，遇到的情形比较少，属于不太常见的情况。这些事件本质上不具有紧急突发事件的特征(当然这些事件具有紧急突发事件的某种表象特征，让人误以为就是紧急突发事件)。