[摘要]律师作为行政机关法律顾问，事先审查行政处罚决定，比代理行政机关参加行政诉讼，具有更大的难度，负有更大的责任，需要有更扎实的行政法知识和技能。本文侧重于实务，从案件管辖、追究时效、法律适用、证据要求等各个方面论述如何事先审查行政处罚决定。

　　[关键词]行政处罚 事先 审查

　　党的十五大提出

　　“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略，行政机关依法行政是依法治国的重要组成部分。律师作为专业法律工作者，其专业背景和服务内容决定了律师是担任行政机关法律顾问，协助行政机关依法行政的合适人选。律师作为行政机关法律顾问，或多或少会接触行政处罚案件。本文试图从事先审查行政处罚决定的角度谈谈自己的体会。

　　一、行政处罚的概念。

　　行政处罚，是指为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为(违反行政管理秩序的行为)，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的制裁的行政行为[1]。

　　(二)程序法

　　1、法律

　　《》，这是所有行政机关在办理行政处罚案件中都必须遵循的基本程序法。

　　全国人民代表大会及其常委会制订的法律中有关行政处罚的程序规定。

　　2、行政法规、地方性法规、行政规章、规范性文件等，如：

　　《药品监督行政处罚程序规定》(国家食品药品监督管理局)、《安全生产违法行为行政处罚办法》(国家安全生产监督管理总局)、《道路交通安全违法行为处理程序规定》(公安部)，等等。为规范行政处罚，国务院部委、地方人大、政府等相继作出一些程序性规定

　　，这里不一一罗列。

　　对于行政法规、地方性法规、行政规章、规范性文件与《行政处罚法》的不同规定，如不利于当事人(本文专指行政相对人，下同)，应当认为无效，如有利于当事人可以认定其对行政机关有约束力。

　　3、司法解释

　　如，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、最高人民法院《关于若干问题的规定》、最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。

　　最高人民法院司法解释虽然不直接调整行政机关的行政执法活动，但当事人一旦把行政机关告上法庭，有关司法解释就将作为裁判行政执法活动是否合法的标准，因此，最高人民法院的司法解释自然得到行政机关的高度尊重。

　　但是，行政法不象刑法那样有十分明确的实体法与程序法之分，在具体运用时，应注意实体法中的程序规定，程序法中的实体规定。

　　三、是否具有。

　　《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

　　行政处罚具有以下特征：

　　1.行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。

　　2.行政处罚是对有违反行政法律规范的行为但尚未构成犯罪的相对人进行的制裁。

　　3.行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。

　　二、行政处罚依据的法律。

　　行政处罚依据的法律是广义的法律，但《行政处罚法》所指的“法律”是狭义的，单指由全国人民代表大会及其常委会制定颁布的法律。

　　(一)实体法

　　法律、行政法规、地方性法规，行政规章、规范性文件、司法解释等，如：

　　《安全生产法》、《道路交通安全法》(法律)、《药品管理法》(法律)、《烟花爆竹安全管理条例》(行政法规)、《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》(行政规章)，等等。

　　行政处罚管辖权主要有二类，一是，由违法行为发生地的行政机关管辖。二是职权管辖，由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政处罚管辖权一般比较清楚，不会发生争议，但对于特别规定则须认真对待。如，根据《药品管理法》规定药品监督管理部门主管药品监督管理工作。该法第102条对药品、辅料、药品生产企业、药品经营企业等用语的含义作了明确的规定，等于明确界定了药品监督管理部门的职权。但该法第104条规定国家对预防性生物制品的流通实行特殊管理，具体办法由国务院制定。国务院据此制定了《疫苗流通和预防接种管理条例》，根据该规定，涉及预防性生物制品的案件，就不一定属于药品监督管理部门管辖，而是由卫生行政管理部门管辖。

　　四、是否违反一事不再罚原则

　　《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该法条在理论上称为一事不再罚原则，通常含义是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。

　　但什么是“一事”，什么叫“再罚”，理论上存在着较大争议，实际执行时也有一定难度。

　　这里的“一事”，准确的说应该是“一行为”，《行政处罚法》用语采用的就是“同一个违法行为”。

　　对“一行为”的认定一般采用构成要件说，即只要符合违法行为的构成要件就是一个违法行为，其中有一个要件变化就认定是新的违法行为。一般将连续行为、继续行为、法规竞合行为等纳入“一行为”范畴。

　　“不再罚”即对同一违法行为不得处罚两次或两次以上。对此没有太多争议。理解不尽一致的是“罚”的含义和范围。

　　所谓“不再罚”可以有两层含义：一是不得给予两次以上罚款，二是不得给予两次以上相同的处罚。《行政处罚法》第二十四条明确规定了不得进行两次以上罚款处罚;对于后者，法律没有明确规定。有人认为，即使当事人的违法行为分别触犯了不同的法律法规，且多个行政机关均有权就该行为按不同法律法规进行处罚，对一个违法行为也只能给予一次处罚，如果某个行政机关先行处罚了，其他行政机关就不得再作处罚。