【摘要】：目前，行政许可撤销制度存在着撤销与注销相混淆、撤销与吊销混淆、撤销程序启动模式过于概括、“利害关系人”启动主体有失规范、撤销程序缺失等问题。这些问题直接影响了行政许可撤销制度价值的有效实现。行政许可撤销制度应当在秉承多元化利益平衡观的前提下，通过完善撤销后续惩戒措施、强化撤销程序建设等路径得到进一步完善。

　　【关键词】：行政许可 撤销 问题 设想

　　》第69条规定了我国行政许可撤销制度。该规定以过错责任主体为标准将行政许可撤销分为两大类型：一是因行政许可相对人违法原因所引发的撤销;二是因行政许可机关的违法原因所引发的撤销。行政许可撤销制度在我国建立时间不长，目前理论界对其关注并不多。本文从揭示当下我国行政许可撤销制度所存在的问题人手，对我国行政许可撤销制度的进一步完善提出相关设想。

　　一、存在问题检视

　　(一)概念混乱

　　1.撤销与注销相混淆。

　　行政许可撤销决定是行政许可机关针对违法行政许可决定所实施的一种纠错行为，其直接目的在于通过行政许可机关的主动纠错行为使业已生效的行政许可决定溯及既往地失去法律效力。而不同于行政许可撤销决定的行政许可注销，则是处于行政许可实施整个过程的末端环节，它是行政许可机关针对处于形式或者实质失效状态下的行政许可决定作出的善后处理，是由行政许可机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力的行为。[1]根据《行政许可法》第70条第4项之规定，行政许可撤销决定是引发行政许可注销决定的法律事实，两者之间是一种因果关系。

　　实践中，存在诸多将行政许可撤销与注销混淆使用的情况。例如，《电信业务经营许可证管理办法》[2]第29条第2款规定：“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得电信业务经营许可证的，由原发证机关将经营许可证收回注销。并在三年内不再受理其经营电信业务的申请。”笔者认为，根据《行政许可法》第69条第2款的规定，在出现条文所规定情形时，立法机关应当作出撤销许可证的规定，而不是作出注销许可证的规定。这一立法充分体现了立法机关对行政许可撤销与注销还存在理解上的模糊。概念理解上的模糊必然导致这两种行政许可后续监管制度的价值错位。

　　2.撤销与吊销相混淆。

　　根据《中华人民共和国》第8条第5项关于行政处罚种类的规定可知，行政许可吊销是属于行政处罚的一个种类。行政许可吊销处罚决定的法律后果是强制剥夺行政许可持有人继续从事行政许可事项资格的，因此，行政许可吊销处罚决定对于行政许可持有人而言，是属于一种侵害性负担行政行为。如上所述，行政许可撤销决定在本质上属于中性的纠错恢复性行政行为。因此，行政许可吊销与行政许可撤销无论是在性质、价值、实施程序等方面都必然存在着本质差异。

　　实践中，仍存在诸多将撤销与吊销相互混淆的情况。例如，《中华人民共和国执业医师法》[3]第36条规定“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”而根据《行政许可法》第69条第2款的规定，在出现上述这部立法条文所规定情形时，立法机关应当作出撤销许可证的规定，而不是作出吊销许可证的规定。因此，这一立法充分体现了立法机关对行政许可撤销与吊销还存在概念理解上的偏差。

　　(二)“利害关系人”启动主体有失规范

　　根据《行政许可法》第69条第1款的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以根据利害关系人的请求，启动撤销程序对行政许可进行撤销。由此可见，行政许可“利害关系人”可以成为行政许可撤销程序的启动主体。笔者认为，当下我国行政许可撤销制度中有关“利害关系人”启动主体建设还存在以下几个方面的问题：

　　1.“利害关系人”概念模糊。

　　何谓行政许可撤销制度中的“利害关系人”?《行政许可法》并未对这一不确定性法律概念作出进一步细化界分。笔者认为，对于“利害关系人”这一概念的理解与界分直接关系到行政许可撤销制度系统整体开放性程度以及相关“利害关系人”的权益保障程度。由于目前缺少有关“利害关系人”概念更为详细的统一规定。因此，实践中，在判断行政许可撤销程序启动申请人是否属于“利害关系人”时，行政许可机关往往是通过行使自由裁量权的方式进行判断。趋利避害、利益最大化，是市场经济条件下“经济人”的本能，这一点行政许可机关也不例外。众所周知，行政许可撤销程序的有效运行在给作为“利害关系人”的行政许可撤销申请人带来公平、公正等民主法治价值的同时，其运行本身也需要一定的代价，例如，撤销程序的运行可能会增加行政许可机关的行政监管成本，同时还可能会潜在地影响到行政许可机关自身的权威与形象。因此，实践中，趋利避害、利益最大化的“经济人”思维倾向往往会激发促使行政许可机关在判定行政许可撤销程序申请人是否属于“利害关系人”时，从自身监管成本及自身权威的角度出发，尽可能将“利害关系人”这一概念进行狭义理解，尽可能地缩小“利害关系人”的外延，从而尽可能地来规避行政许可撤销程序的启动义务。

　　在一定程度上，行政许可撤销制度中“利害关系人”这一不确定法律概念的运用弱化了行政许可机关撤销程序启动义务的刚性，为行政许可机关规避、甚至拒绝启动行政许可撤销程序提供了制度“漏斗”。因囿于合法性司法审查原则的要求，人民法院对行政许可机关有关“利害关系人”这一概念的自由裁量判断权的行使又不能轻易染指，因此，司法审查监督的空白又加剧了行政许可机关这种功利思想。笔者认为，实践中“利害关系人”外延的不当压缩必将导致行政许可撤销制度公信力的不断流失。

　　2.“利害关系人”角色定位缺失。

　　根据《行政许可法》第69的规定，“利害关系人”有权向行政许可机关提出撤销行政许可请求以启动行政许可撤销程序，而当行政许可机关基于“利害关系人”请求而启动行政许可撤销程序后，“利害关系人”在行政许可撤销程序中究竟是什么样的角色定位，《行政许可法》没有作出进一步明确规定。

　　笔者认为，“利害关系人”角色定位的不同，必然决定了其在整个行政许可撤销程序中的不同权利义务架构。“利害关系人”角色定位的缺失不仅不利于行政许可撤销制度的统一化、规范化建设，而且更不利于“利害关系人”权益的救济与保障及其对行政许可机关的监督。

　　(三)不予撤销类型设定不周延

　　《行政许可法》第69第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”这是《行政许可法》有关撤销制度中的不予撤销类型所作出的规定。不予撤销制度得以构建的理论基础是在避免了狭隘的公共利益优先与极端的私人利益优先两种片面性的利益考量原则前提下所寻求的一种中间道路。应当说是一种妥当性、现实性的制度解决方案，[4]体现了一种强烈的现实主义法制观。不予撤销制度的科学合理构建，有利于科学有效平衡行政许可法律关系各方主体利益关系，实现社会多元化主体多元利益之和谐。

　　当下，我国行政许可不予撤销制度建设主要存在着不予撤销类型设定不周延的问题。《行政许可法》第69条第3款仅规定了撤销可能会给公共利益造成重大损害这一种不予撤销类型，但笔者认为，根据行政行为的效力原理及撤销制度的价值宗旨，行政许可不予撤销制度类型还应包括其他诸多类型。

　　(四)撤销程序缺失

　　“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才只可能变得让人能容忍。”。[5]以程序法治的视角来审视我国行政许可撤销程序的建设现状，笔者认为，在我国目前统一行政程序法尚未出台的大背景下，除了《行政许可法》中对于行政许可机关作出撤销决定有些零星规定外，有关行政许可撤销程序的规制，总体上还是处于一种缺失状态，仅有部分规章对于行政许可撤销程序作出了零星规定。笔者认为，行政许可撤销程序缺失状态必然会导致行政许可撤销权的无序运作，从而最终会影响到行政许可撤销制度的法制化进程。