案例提供：山东省青岛市水利局水政法规处　张建厚　吕斌

　　惹官司

　　2004年春天，王某决定开办一家食品加工厂，为解决生产用水，拟在厂区院内打一口井。他于6月11日向当地水行政主管部门提出了取水许可申请。受理申请后，当地水行政主管部门于次日派出技术人员进行了初步现场勘测。其后王某从申请之日起至9月底，多次要求水行政主管部门批准该申请，但始终未得到答复。9月27日，王某以水行政主管部门行政不作为、没有履行法定职责、给自己造成损失为由，向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决，责令当地水行政主管部门依法履行该许可手续，驳回了王某要求赔偿损失的诉求。

　　这是一个典型的行政不作为案件。综观此类案件，引起纠纷发生的原因都是由于行政机关没有履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到了损害。由此产生了行政不作为的问题。

　　如何界定行政不作为

　　对于行政不作为的涵义及界定，目前尚无权威定论。笔者认为，行政不作为是指及其公务人员在法定的职责权限范围内，负有某种法定义务，而在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实质不为的违法行为。它包括以下几层含义：

　　其一，行政不作为的主体既可以是行政主体(含行政机关和法律法规授权的组织)，也可以是该行政主体的行政公务人员。本案中，行政不作为的主体是该市水行政主管部门。

　　其二，行政不作为必须以负有某种法定义务为前提，在一定范围内有合法的职责权限，即“应为”。这种合法的职责权限不仅仅限于法定的，还包括通过授权或委托方式取得的。本案中，王某欲取用地下水的行为，根据《水法》第十二条第四款及第四十八条的规定，应当向当地水行政主管部门申请领取取水许可证;同时，当地水行政主管部门也承担着统一管理水资源的职权，负有依法审批取水许可的义务。

　　其三，行政不作为必须是具备作为条件下的不作为，即“可能为”而未为。本案中，水行政主管部门未存在任何“不能为”的情况，未有任何不可抗力或意外事件的抗辩理由，而在法定期限内没有作出决定，所以被法院认定为行政不作为。

　　其四，行政不作为必须是在法定或合理期限内未作出决定的行为，即“逾期未为”。本案中，水行政主管部门审批取水许可的时间，根据《》之规定，应当在受理申请之日起20日内作出决定，最长不能超过30日。而从6月11日至9月27日，长达三个半月的时间里，水行政主管部门始终未作出批准与否的决定。

　　其五，行政不作为是实质不为的违法性行为。在本质上，行政不作为是行政机关侵犯了行政相对人合法权益的违法行为;在具体表现上，行政不作为或者表现为对公共利益维护权的放弃，或者表现为对公民个人利益维护权的放弃;在后果上，行政不作为都会造成社会危害，因此必须承担相应的法律责任。本案中，水行政主管部门放弃对单个行政管理目标(王某)合法权益的维护，损害了特定公民的具体利益，应当承担相应责任。