一、问题的提出

　　在我国依法治国，建设社会主义法治国家进程中，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，监督和制约行政权在法定范围内运行，是我国治要义所在。而使这些真正落到实处一个重要的制度设计就是行政审判制度。有权利，就必须有救济。没有救济，任何权利的宣告都无异于形同虚设。而行政审判程序的启动又与行政诉讼原告资格有着密切关系。行政审判的大门只能向那些符合规定条件的人敞开，并不是任何人都能敲开这扇正义之门。在近现代以来的历史长河里，不管在哪个国度，这扇正义之门的开启程度直接反映整个国家的民主法治土壤和气候，是整个国家民主法治进程的晴雨表。同时也是整个国家人权保障的动因和助推器。如果说行政诉讼制度发展是一个国家民主法治进程的晴雨表，那么行政诉讼原告资格制度的变迁则是这种进步的最直接反映。这就意味着有大量行政案件的当事人，不会因为不具备行政诉讼原告资格问题而被排斥在法院大门之外，但同时也意味着并非任何类型的行政纠纷都能扣开这扇正义之门。究其本原，无非是行政诉讼原告资格。

　　二、案情介绍

　　加拿大籍华人田××对北京市某区民政局为其父亲与郑××办理结婚登记行为不服，并要求行政赔偿，向某区法院提起行政诉讼。田××诉称，其父亲患有法定的禁婚疾病，不符合法定结婚条件。被告某区民政局为其父亲与郑某某办理结婚登记手续，免收了婚前健康检查证明，程序严重违法。同时，被告的结婚登记行为给原告造成经济损失。为此，向法院起诉，要求依法确认被告某区民政局颁发结婚证的行政行为违法，判令被告撤销结婚登记，并承担违法行政责任，限期恢复财产，并赔偿经济损失人民币11万余元。在案件审理中，某区民政局辩称，原告不是行政行为相对人，不具备诉讼主体资格。被告作为婚姻登记管理部门，在对登记人的婚姻状况等有关证明进行核实后，认为登记人具备民事行为能力，并系自愿结婚，故其行为并无违法之处。另外，根据婚姻法的规定，原告不得干涉其父的婚姻，原告没有要求撤销该婚姻登记的权利。

　　三、审理结果

　　某区法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，与有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。本案中，原告田××所诉的婚姻登记管理机关为其父与郑××办理结婚登记行为，该行为系婚姻登记管理机关与结婚登记申请人之间的行政法律关系，原告田××与该行政行为没有法律上的利害关系。因此，原告田××不具有行政诉讼原告的主体资格。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项之规定，裁定如下：驳回原告田××的起诉。

　　四、法理分析

　　从本案的案情以及法院的裁判结果来看，涉及到的关键问题是起诉人田××是否具备行政诉讼原告的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第四十一条同时规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。” 而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条又进一步明确为：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”同时该司法解释第十三条又列举了四种不同情况下利害关系人可以提起诉讼的情形。对于本案而言，根据行政诉讼法以及最高人民法院关于确定原告主体资格标准的司法解释规定，并结合我国有关婚姻、家庭方面立法，就整个案情来看，本案起诉人田××不具备行政诉讼原告的主体资格，具体分析如下。

　　(一)民政管理机关婚姻登记行为特性

　　从本案来看，某区民政局作为婚姻登记管理机关为田×× 的父亲与郑××办理结婚登记行为，这是作为国家行政管理机关之一的民政机关依照法定权限和程序对公民的婚姻进行确认一种行为，本身属于行政许可范畴。婚姻登记行为作为一种行政法律关系实际上就发生在婚姻登记管理机关和婚姻登记申请人之间。根据《婚姻法》、《婚姻登记管理条例》以及其他法律、法规规章的规定，婚姻登记管理机关根据不同的情况，对结婚申请人的申请根据不同情况有进行登记或不予登记的职责和权力。从主体方面而言，某区民政局是适格的。根据《婚姻登记管理条例》第五条规定：“婚姻登记管理机关，在城市是街道办事处或者市辖区、不设区的市人民政府的民政部门，在农村是乡、镇的人民政府。” 根据该规定，某区民政局在主体上符合行政主体要求，是法定的婚姻登记管理机关，有权对田××的父亲与郑××办理结婚登记。并且，根据《婚姻登记管理条例》第六条规定，婚姻登记管理机关的职责之一是办理婚姻登记。因此，婚姻登记管理机关办理结婚登记既是其职责，也是其职权。同时，根据《婚姻登记管理条例》规定，婚姻登记管理机关办理婚姻登记，针对要求结婚的当事人双方的申请进行审查，符合结婚条件的予以登记，发给结婚证。因此，该婚姻登记行为所确立的行政法律关系是在婚姻登记管理机关和要求结婚的当事人双方之间，而不是与其他主体之间形成的关系。在本案中，某区民政局作为婚姻登记管理机关针对田×× 的父亲与郑××要求结婚的申请进行审查，如果符合结婚条件予以登记，就发给结婚证。这种结婚登记行为发生在作为婚姻登记管理机关的某区民政局与田×× 的父亲和郑××之间，而不是某区民政局与田××之间。从行政管理最基本模式出发，可以发现，某区民政局的婚姻登记行政行为相对人是田×× 的父亲和郑××，而不是田××。当然，虽然田××不是某区民政局该婚姻登记行为的相对人，但是根据最高人民有关司法解释，不能就此断定原告田××该结婚登记行为没有任何关系，不能作为行政诉讼原告提起诉讼。关键在于原告田××是否符合我国法律、法规等方面规定的条件。

　　(二)田××与该结婚登记行为没有法律上的利害关系

　　根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，与具体行政行为是否有法律上利害关系，是判断田××是否具有行政诉讼原告的主体资格的前提条件。最高法院的司法解释作出这样的规定本身是对原来相关司法解释的修正，还原了我国《行政诉讼法》立法本意，是一个进步。在我国《行政诉讼法》实施以来的很长一段时间里，人们一般习惯地把是否是具体行政行为的相对人作为决定起诉人是否具有行政诉讼原告资格的先决条件。换言之，如果起诉人不是具体行政行为的相对人，即使他与该具体行政行为具有法律上的利害关系，那么也不能作为行政诉讼原告参与诉讼。在司法实践中，如何贯彻最高法院该司法解释的规定，也是一个值得探讨和不断深化的问题。

　　与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于原告资格问题规定密切相关的是《行政诉讼法》第二条和第四十一条有关规定。例如，该法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而该法第四十一条第一项也明确规定，提起行政诉讼的条件之一就是原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。从法律效力上来说，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》效力要远远低于《行政诉讼法》效力。因此，对于原告资格的相关规定中，最高法院该司法解释有关行政诉讼原告资格的问题也应符合《行政诉讼法》规定，否则就是无效的。

　　从我国《行政诉讼法》关于原告资格的规定来看，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，就具有原告资格。因此，行政诉讼原告资格的规定非常宽泛，实际上也非常原则，在司法实践中也不易操作。首先，从该规定来看，具有行政诉讼原告资格的条件之一，就是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益。这里“认为”就是一个纯主观的东西。这种规定积极意义非常明显，因为面对强大的行政机关，通过国家司法救济依法保护处于弱者地位的公民、法人以及其他组织的合法权益有着重要作用。我国宪法第四十一条第一款规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《行政诉讼法》关于原告资格的规定实际上就是宪法第四十一条规定的公民批评、建议以及监督权利的具体化。同时，以公民、法人或者其他组织主观上“认为”作为判断行政诉讼原告资格的一个条件，可以有效、及时给予当事人诉权，从而给当事人提供司法救济，但是也可能出现乱诉情况，无形中增加法院审判负担，也可能因此影响行政效率。其次，该规定强调公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益。这里的“合法权益”就是符合法律规定的，受法律保护的权利和利益。权利和利益是两个不同范畴。权利问题是一个法律问题，权利只有受到法律的确认和保护才有意义。利益是客观存在的，无须他人承认。把合法利益受到侵害也纳入到行政诉讼范围，确实也显示出立法者的远见卓识。因为在很多公益诉讼中，某种具体行政行为可能并没有侵害某个具体人的合法权利，但却侵害了他的合法利益。合法的利益受到侵害，要同合法的权利受到侵害一样需要法律予以救济。因此，受侵害者相应地享有通过司法途径获得救济的权利和资格，法院也有保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受行政机关和行政机关工作人员的侵害的责任。但是，在司法实践中，很多地方却根据“行政相对人”理论，对《行政诉讼法》关于行政诉讼原告资格的规定作了很多不当限制，甚至是非法限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》通过规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”(第十二条)实际上取消了原有的一些不当限制，恢复了我国《行政诉讼法》立法本意，更有利于保护当事人的合法权益。

　　从本案来看，田××与某区民政局结婚登记行为是否有法律上的利害关系，是判断田××是否具有行政诉讼原告资格的前提条件。这里需要对“法律上的利害关系”进行分析。首先，何为“利害”。根据《现代汉语词典》解释，“利害”就是利益和损害。其次，“利害关系”就是利益和损害关系。换言之，就是能够给当事人带来好处或者损害关系。最后，“法律上的利害关系”，就是给当事人带来好处或损害关系必须是法律上的，而不是其他方面的，如道德等。这种利害关系本身是法律所确认，并受到法律保障的。那么哪些人可以被视为与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系?《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对于法律上的利害关系作了扩大解释，将相邻权人和公平竞争权人、与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系的人、在复议程序中被追加为第三人的人、要求主管机关追究加害人法律责任的人、与被撤销和变更行为有法律上利害关系的人，都被视为与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系的人。判断与具体行政行为有法律上的利害关系应有一些具体标准，而不能在司法实践中仅凭法官自由裁量决定。关键在于，确定一些什么样的具体标准来判断“与具体行政行为是否有法律上的利害关系”?司法实务界有人提出主要从三个方面来理解和把握：“一是看起诉者认为被侵犯或影响的合法权益是否客观存在，如果所谓的合法权益根本不存在，则谈不上被侵犯或者影响的问题，也就不可能有法律上的利害关系;二是看侵犯或影响是否真的已经发生或者发生的可能性是否必然，如果未发生或者有可能不发生，则损害事实不具有现实性，也就不存在法律上的利害关系;三是看侵害或影响与被诉的具体行政行为之间是否存在存在因果关系，如果不存在因果关系，则也具有法律上的利害关系。” 这三个具体标准对于理解和把握“与具体行政行为是否有法律上的利害关系”确实有一定的参考价值。但是这三个标准也不能明白无误地指出何谓“法律上的利害关系”?这里的“法律”具体范围?仅指全国人大及其常委会制定的法律，如行政诉讼法等狭义上的法律;还是既包括全国人大及其常委会制定的法律，还包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章，其他规范性法律文件等广义上的法律。另外，“利害关系”仅指利益和损害关系，还是既包括权利和损害关系，又包括利益和损害关系。“法律上的利害关系”与“认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”是一种什么样的关系?是不是“法律上的利害关系”就可以理解为“合法权益”，这里并不明确。因此，在司法实践中，各地法院也很难按一个统一的尺度把握行政诉讼原告主体资格标准。刚才提到的司法实务界提出的判断“法律上的利害关系”的三个具体标准，并没有首先解决何谓“法律上的利害关系”问题，而且提出的三个具体标准也不过是传统上判断侵权的三个要素翻版而已。笔者认为，首先，从保护弱者角度出发，尽可能放宽对行政诉讼原告资格的限制。随着现代民主法治进程的加快，如何切实有效地保障公民合法权益不受行政行为侵害已经成为一个世界性潮流。在这种潮流影响下，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家都在放宽对行政诉讼原告的主体资格的限制。因此，我们在理解“法律上的利害关系”时应从保护弱者立场出发，尽可能地给受行政行为侵害或影响的自然人、法人或者其他组织提供司法救济，而不是仅仅从部门保护和地方保护角度，考虑案件的取舍。其次，在起诉阶段，法院在审查行政诉讼原告主体资格时，是形式审查，而不是实质审查。其三，“法律上的利害关系”应是直接的，已经或者必将发生关系，而不是一种间接的，根本就不可能出现的关系。也就是说，行政行为产生损害与合法权益受到侵害之间存在的关系是直接的，已经或者必将发生的关系。行政行为产生损害也必须确实存在，而不是主观臆断。其四，“法律上的利害关系”既要保护合法权利，同时也要保护合法利益免受侵害。当然，我们也不能因此走向极端，对行政诉讼原告的主体资格放弃审查或盲目地降低审查标准。

　　从本案来看，某区民政局结婚登记行为产生的行政法律关系主体是某区民政局与田××的父亲和郑××，而不是某区民政局与田××。判断田××是否具有行政诉讼原告资格，关键在于田××与某区民政局的结婚登记行为是否有“法律上的利害关系”?这里实际上存在两种不同的权益：一种是因某区民政局结婚登记行为而产生的行政法律关系，既体现出婚姻自主权的私权属性，也体现出公权性质;另一种是田××继承法律关系，涉及到继承权，是私权。根据我国宪法、婚姻法、继承法等相关法律规定，婚姻自主权和继承权都受到我国法律保障。田××的父亲和郑××婚姻自主权只要符合法定的结婚登记条件，并办理手续就受到国家法律保障。田××的父亲和郑××与某区民政局的结婚登记行为是一种直接的，已经发生的法律关系。田××的继承权是一种期待权，是将来可能出现的权益。田××的继承权与某区民政局的结婚登记行为之间是一种间接的，以后可能发生的关系。某区民政局结婚登记行为仅仅确认结婚当事人双方的夫妻身份关系，该结婚登记行为确实可能对田××以后继承遗产的份额产生影响，但是对遗产的总额并不产生影响。即使结婚登记行为对将来继承份额产生影响，这也是当事人双方自由意志的体现。况且作为结婚当事人双方都有权对自己个人的合法财产行使处分权。因此，国家面对结婚当事人的婚姻自主权第一位权利和结婚当事人的子女的继承权第二位权利，首先应该保护作为第一位权利的婚姻自主权，而不是作为第二位权利的继承权。从根本上而言，某区民政局的结婚登记行为只对保护作为第一位权利的婚姻自主权产生影响，而对作为第二位权利的继承权并没有产生实际影响。因此，田××与某区民政局的结婚登记行为没有“法律上的利害关系”。