社会团体（以下简称社团），是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，（注：参见王颍等：《社会中间层-改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版，第25页。）包括各种公益性团体如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联、绿色组织、动物保护组织等，以及职业性团体如工会、律师协会、建筑师协会等。社团的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。对行政诉讼的参与则是社团实现上述功能的途径之一。

　　社团在行政诉讼中充当的角色主要有行政诉讼代理人、支持起诉人以及为维护成员利益或公共利益而直接提起行政诉讼的原告。

　　诉讼代理人是当事人或法定代理人委托代为诉讼的人。社团接受委托时，该社团的法定代表人是委托诉讼代理人。社团的法定代表人征得委托人同意，可以指定该社团航成员或聘请律师作为诉讼代理人。（注：《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》，第25条）。社团以被代理人的名义进行诉讼活动，在代理权限范围内所实施的一切诉讼行为，其法律后果归属于被代理人。支持起诉是帮助、鼓励受损害单位或个人起诉，包括提供物质和法律上的帮助，但不能代为行使诉权。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条对“支持起诉制度”作了明确规定，而《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中则没有具体条文涉及这一制度。笔者以为，在行政诉讼中确立支持起诉制度更具必要性与重要性。在行政法律关系中，相对人与行政机关处于不对等地位，处于弱势的相对人因畏惧行政权威、害怕行政报复，往往不愿或不敢提起行政诉讼，这已经成为我国行政诉讼案件少的重要原因之一。因此，在行政诉讼中应确立支持起诉制度，而社团在这一制度中应扮演重要的角色、发挥积极的作用。社团支持起诉只能以法律上的援助或道义上的支持为手段，并不享有诉讼上的权利义务。直接提起行政诉讼（注：社团直接起诉的情况还包括社团作为行政行为的直接对象，因不服而以原告身份提起行政诉讼。如行政机关对某社团作出罚款或撤销注册的决定，该行为直接影响社团利益。社团因而以一般原告身份起诉。本文所报的社团直接起诉则排除了这一情况，专指社团组织本身与行政行为没有直接利害关系时，为公共利益或其成员利益而提起的行政诉讼。）是在特定情况下，社团如发现行政机关的决定侵犯该团体成员利益，或对与该团体职责有关的公共利益有侵害，可以直接以原告身份提起行政诉讼。我国当前的行政诉讼理论及实践都没有确立这一制度。但笔者以为不论是从我国依法行政的实践来看，还是从世界行政诉讼的发展趋势来看，都应承认社团的行政诉讼原告资格，并确立相应的制度规范。本文以下主要讨论社团为维护成员权益或公共利益而直接提起行政诉讼这一新的发展趋势。

　　一、关于社团的起诉资格问题

　　起诉资格，即原告主体资格，是指什么人可以对行政行为提起诉讼，请求法院审查行政行为的合法性并作出裁判。不具备起诉资格的人提起的诉讼，法院不能受理。规定行政诉讼起诉资格的目的在于防止滥诉，保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权、保障公民合法权益的工具，而不是成为正常行政活动的障碍。

　　各国行政诉讼制度中都有关于起诉资格的规定，但这些规定有变化性。如美国行政法历史表明，“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”。（注：姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第，第303页，第307页。）美国从本世纪40年代以来经过了历次重大改革，使起诉资格大为放宽。1940年以前，当事人只在权利受侵害时才有起诉资格；40年代以后，不仅利益受影响的非直接当事人被赋予了起诉资格，而且在自身权益没有受到行政行为侵害的情况下，公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人利益而享有起诉资格。不仅美国如此，当代世界各国的立法趋势都是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第618页。）一般来讲，世界各国行政诉讼原告资格理论的发展经历了三个拓展阶段：（注：参见邹荣：《“行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述》，《法学》1998年第7期。）（1）直接相对人诉讼。即只有行政行为针对的直接相对人认为其权益受行政行为影响时才可以提起行政诉讼。这一般是一国行政诉讼制度刚刚建立时所采用的理论，它与创建初期狭小的行政诉讼受案范围是相适应的。（2）利益影响人诉讼。即除行政行为的直接相对人外，权益受该行政行为间接影响的间接利害关系人也可以提起行政诉讼。这是一国行政诉讼制度进入发展阶段的体现。行政诉讼的受案范围不断扩大，其所能保护的公民利益也越来越广泛，因而起诉资格也随之放宽到间接利害关系人。（3）民众诉讼。即原告自身权益并未受行政行为侵害，而是为了公共利益或他人权益而对行政行为提起诉讼。这是一国行政诉讼制度发展到成熟阶段的必然结果，民众诉讼的实行对于保护公共利益及加强对行政机关的全面监督都具有重要意义。笔者认为社团诉讼即是民众诉讼的一种重要形式。