摘要：我国《行政复议条例》和《》都规定：如果行政机关的具体行政行为违反了法定程序，行政复议机关和人民法院均应作出撤销该具体行政行为的复议决定和判决。这就将我国行政执法的程序性要求提高到了一个崭新的高度。但行政执法程序的合法性究竟由哪些要件组成，怎样才算不违反法定程序这一系列问题目前还没有真正解决，由于我国尚无统一的行政程序法典，学术界认识也不一致，因此对这个问题尚停留于理论探讨方面。本文试对这一问题作一个初步探索。

　　一、行政执法主体必须明确表明有该项执法管辖权

　　行政执法应由有执法权的(主要是享有该执法权的行政机关，同时也包括法律、法规赋予该执法权的组织和个人)作出，而且该执法机关应有明确的管辖权，这种管辖权不但应有法律、法规的依据或授权的文件依据，而且行政机关应以明示或默示方式告知行政相对人，使行政相对人确信对其作出行政处理决定的组织或个人是代表国家行使该项执法权的。如果没有任何程序和方式表明该行政主体享有作出具体行政行为权力的资格，程序上应认定是违法的。因为享有执法权和具体管辖权，是行政权适用至具体人或具体事件的前提，也是整个行政执法程序的起始。

　　具体行政行为的作出一般分为两种情形：第一种是行政机关主动作出的具体行政行为。由于行政程序与诉讼程序不同，并不受所谓"不告不理"原则的限制，因此在多数情况下，由行政机关发动行政程序。在由行政机关主动开展行政程序时，因为在该行政执法程序内作出的行为可能损害相对人或第三人的权益，故首先必须将该程序的开展告知该相对人或第三人，告知内容包括开展行政程序的具体日期，与被通知对象发生行政管理关系的具体执法部门。这种告知属于管辖权的告知，一般情况下不可缺少。除非有法律上例外情况的规定。

　　至于第二种情况，即相对人申请行政机关作出具体行政行为的，该行政机关的执法管辖权不仅是一种法定权力，而且是一种法定义务。享有管辖权的行政机关应遵循"作出决定原则"，即行政机关对于行政相对人向其提出属于其管辖权范围之所有事项，有作出决定的义务，如果无理予以拒绝，行政机关在行政程序上就是违法的。

　　概括上述情况，在行政法上，行政机关的管辖权是指行政机关主管某项特定行政事务的权利和义务(职权和职责)。行政执法应由有管辖权的机关进行，并向行政相对人作出表示(一般是明示)，否则，构成程序上的违法。行政事务的管辖一般可分为以下几种情形：

　　(一)事务管辖：即不同行政机关有不同的行政职能，每个行政机关在其管辖事务范围内行使职权，不得干涉其他行政机关管辖的事务。

　　(二)：同一行政系统享有相同行政管理职能，但在不同地区，则有不同行政机关进行具体管辖，以保证各行政机关在地域上的分工。

　　(三)层级管辖：在同一行政系统内，上、下级行政机关对所管辖事务也有明确的分工，应由下级机关处理的事务不能直接由上级机关包揽，应由上级机关处理的事务下级机关不得越权擅自处理。

　　(四)功能管辖：这是指行政机关内部特定执法事项的分工，并非行政机关内任何成员均享有执法管辖权。

　　由上可见，管辖权问题不仅涉及程序法问题，而且涉及实体法问题;不仅涉及外部行政程序问题，而且涉及内部行政程序问题。行政机关在执法前或作出任何决定前，应先通过内部行政程序肯定其本身有权处理有关问题。方可对外执法。管辖权的有无是实体问题，管辖权有无明示是程序问题，两者互相联系。当管辖权发生冲突或存有异议时，不但涉及行政机关之间如何解决管辖权冲突的程序问题，而且涉及行政相对人为保障自己合法权益寻求解决履行管辖义务机关的程序问题。《澳门行政程序法》(1994年7月18日通过，1995年3月1日起开始生效)用了很大篇幅规定行政机关权限、授权、代理以及如何解决管辖权、职责及权限的冲突问题。例如该法规定："权限系由法律或规章规定，不可放弃且不可转让，但不影响有关授权及代任之规定。""行政机关作出任何决定前，应先肯定其要本身系有权限审理有关问题。""行政机关应依职权提出其本身为无权限。利害关系人亦得提出争辩，指该机关为无权限。""对于权限之冲突，任何利害关系人得向有权限对有关程序作决定之实体提出附理由说明之申请，而请求解决之;涉及冲突之机关在知悉该冲突后，应立即依职权提出请求解决之。"由此可见，管辖权的有无和宣告涉及行政权运行程序是否合法启动的问题，首先必须解决。对此我国目前尚无统--立法加以规定，但单行法律、法规中都有这类规定。起草中的我国《》对行政处罚的管辖作了详细的规定，这是一个很好的开端。另外，我国许多法律、法规都明确规定有关执法人员在调查案件和处理案件时，必须佩戴特定标志或出示证件。

　　二、行政机关必须设立公正无偏私的调查听证程序

　　行政机关没有充分调查取证就没有决定权。因此行政执法程序中最核心和基本的就是在作出前的调查听证程序。

　　一般而言，合法的行政程序必须具有公正性、公开性和平等性。公正性、公开性和平等性比较集中地体现为行政听证制度。听证制度是一种正式的、法定的、特别适合于行政执法的事前行政程序制度，是指直接影响当事人权益的行政决定作出前，给予当事人就重要事实发表意见的机会.它要求行政机关遵循严格的程序听取当事人的意见，旨在避免行政机关的恣意专断，从而有效地保护当事人的合法权益。在有些国家，听证程序广泛使用，以至在行政立法程序中规定为必经程序，但听还制度目前大多运用于行政机关的行政执法过程中，特别是运用于对已经发生了的具体行政案件进行裁决的过程中，故听证往往被称为"裁决听证"(adjudicatory hearing)。

　　为了使调查听证程序做到客观公正，听证程序一般包括如下要求与内容：

　　(一)回避：中立无偏私被视为是成功和适当的程序的基础，即作决定的人必须避免偏见，而产生偏见的原因除了思想方法偏狭、极端之外，最主要最大量的是由于决定人本人陷于人情关系或利益关系。因此，与案件当事人有利害关系的人不能参与行政决定的过程，不能参与调查听证。我国行政复议制度和行政诉讼制度中都有回避制度的规定，但行政执法制度中鲜有这方面的明确规定，今后我国行政程序法典草拟中应明确引进这一制度。