摘要：公益信托是为救济贫困、救助灾民，扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生、环境保护事业和其他社会公益事业而设立的信托。中国现在还没有严格意义上的公益信托，因此我国有必要建立公益信托制度。我国法规应完善对公益信托受托人的监管体制，并应规定对公益信托实行税收优惠。

　　关键词：公益信托;必要性;监管;免税

　　2007年8月，北京国际信托投资有限公司的“同心慈善1号新股申购集合资金信托计划”公益性信托已经募集结束，该信托产品的公益性质使得其在募集前就得到了社会的广泛关注。尽管在近几年不断有信托公司宣称推出公益信托项目，如中融信托投资有限公司作为受托人向公众推出“中华慈善公益信托”(即“残疾孤儿手术康复明天计划”)、云南省国际信托投资有限公司2006年度发行的公益“爱心稳健收益型集合资金信托计划”、重庆国际信托投资公司推出具有准公益性质的收益捐赠型信托产品“爱心满中华集合资金信托计划”等。但是，专家普遍认为“中国现在还没有严格意义上的公益信托，现有的信托产品准确地说只能称为‘具备公益性质的集合资金信托’”。我国《信托法》颁布已有六年时间，为何公益信托制度在行业中受到“冷遇”?我们或许在分析中国公益信托制度的法律基础之后才能找到问题的答案。

　　一、公益信托制度在我国建立的必要性

　　我国《信托法》第六章对公益信托做出了特别规定，其中第六十条指出，公益信托是为救济贫困、救助灾民，扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生、环境保护事业和其他社会公益事业而设立的信托，并明确规定，“国家鼓励发展公益信托”。这一立法安排体现了我国最高立法机关对人民利益的高度关怀和对利用信托制度发展我国公益事业的大力支持。但是，有些部门与人员却认为基金会的管理已经有一套现成的制度，在此前提下，没有必要再建立一套公益信托制度。笔者认为，对于社会捐赠者而言，选择以契约性的公益信托形式更有益于社会公益事业的可持续发展。

　　由于信托具有经营范围的广泛性、金融功能的综合性、产品开发的灵活性，因而能使捐赠资金实现保值与增值，并能确实、有效地被应用于公益事业。如诺贝尔奖金就是一项成功的、具有示范效应和广告效应的公益基金信托业务。1953年，当诺贝尔基金会的资产只剩下了300多万美元时，诺贝尔基金会及时做出决定，更改基金会章程，增强管理和运作，投资方向转为以股票和不动产为主。随着投资报酬的滚动增长，通过信托的手段，1993年诺贝尔基金会的总资产已升到2亿多美元，这是典型的公益信托业务。信托可以对动产、不动产、无形资产进行管理，可以从事诸如投资、融资、财产保管、债权处理等多方面的业务。目前，信托公司是中国惟一能同时涉足货币市场、资本市场和产业市场的金融机构，这种特性使得信托公司成为三个领域资金交流的最佳选择。

　　公益信托的良好发展，对信托市场也会起到极大的推动作用。不少信托公司相关人士表示，开展公益信托业务有利于提升信托公司的形象，设计公益信托业务，实际上更能帮助信托公司开展业务。2006年8月份，银监会下发了《关于信托投资公司开展集合资金信托业务创新试点有关问题的通知》，文件规定信托投资公司推介创新产品，“不得通过报刊、电视、广播和其他公共媒体进行营销宣传”。但是业内人士指出，公益信托在帮助信托公司开展业务的同时，给人的感觉更加安全，老百姓也更容易接受。据悉，国内各家信托公司均有意开拓公益信托的新领域，但是考虑到公益信托的设立、资产管理、处分等各方面法规、政策不健全而不敢率先成为先例，大多数信托公司依旧持观望态度。

　　二、我国法规应完善对公益信托受托人的监管体制

　　由于公益信托事关公共利益，且受益人多为一般社会大众，在法律上无直接监督权限。因此，为防止滥设公益信托，保证公益信托目的的实现，国家应当对信托实施过程进行管理和监督，以便督促受托人依照法律和信托文件的规定履行职责，及时发现信托实施过程中的问题并予以改正。从我国曾多次清理整顿信托机构的情况看，由于信托业监管法规的缺失，信托投资公司违法违规操作现象严重。因此，应完善对公益信托受托人的监管体制。

　　对于公益信托受托人的监管问题，我国《信托法》不仅指出，公益信托应当设置信托监察人，还在第六十二条规定“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”。然而，何部门为“公益事业的管理机构”法律未予明确。国务院发布的《基金会管理条例》第六条规定，国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。据此推知，公益信托的管理机构也应为民政部门。对于公益信托，民政部并未出台管理办法实施细则，究竟以何程序申报，如何监管，信托公司如何配合等问题均只有原则性的模糊立法。公益事业管理机构没有明确到位，这使得公益信托管理中的很多事项无从批准，公益信托的有效性大打折扣。国务院经济发展研究中心金融研究所所长夏斌说，由于其他金融机构广泛涉足信托业务，而不同的金融监管部门对同一金融消费者的同一消费行为往往采取不同的政策，因此信托监管中时常出现政出多门、相互冲突的情形。

　　由于公益信托目的的特殊性，在公益信托监管机关的设立上，各国和地区一般通过设立特殊的监督机关来突出其公共利益性。如《英国公益法》规定，公益委员会可以对公益信托行使检查权，有权要求取得有关公益信托的材料，包括账目和会计报表，查阅公益信托的档案，并可采取措施补救受托人管理中的失误。美国由州检察长行使对公益信托的监督权，受托人必须定期向检察长提出书面报告。报告内容包括，资产细目、营运状况、会计报表等。《日本信托法》规定，公益信托属主管官署监督，主管官署可以随时检查公益信托事务的处理情况，亦可以命令实行财产提存或其他必要处分。受托人应当每年定时一次公告信托事务及财产状况。

　　英国有句名言“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。这说明，大众对于权力的约束是一种重要的约束。现在我国在对商业信托受托人的监管问题上也做了有益的尝试。如“中华慈善公益信托”是首只准公募化发行的信托产品，该产品由托管银行来承担信托资产的保管、监督和审计工作。笔者认为，为保证公益信托健康、平稳发展，我国还应规定托管银行应分开单独账户保管公益信托资产，以保证资金的安全使用。此外，对于何机构可作信托监察人，信托监察人的具体职责等问题信托法并未明确。笔者建议可由会计师事务所、律师事务所联合担任监察人。若监察人怠于履行监察权，则与违法之信托公司承担连带责任。