宅基地是当前农村改革中的一个难点问题，也是一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题，已经在很大程度上影响到社会稳定和经济发展。我们在进行课题调查和理论研究的基础上，认为对这个问题的最终解决，要适应市场经济发展的大趋势，按照十七大提出“发展和完善各类生产要素市场”的重要方针，逐步调整和改革现有的宅基地产权制度，探索建立具有中国特色的农村宅基地市场。

　　一、中国农村宅基地产权制度的变迁

　　宅基地是农民房屋的地基，它既是居住场所，又是生产活动的场所，兼有农民居住和家庭经济的双重功能。根据2006年的统计数据，全国村庄用地共2.48亿亩，其中住宅用地占80%以上，约有2亿亩，是一项规模巨大的农村用地。

　　建国以后，随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革，我国农村宅基地的产权制度也经历了复杂的变迁过程。

　　1. 1950年颁布的《土地改革法》，明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后，在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》中第一章第一条中，提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。1952年，在北京市人民政府发给农民的土地和房产证上，写明了耕地和房基地的亩数，并写明这些土地“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由，任何人不得侵犯”。

　　2.合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立，这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候，并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》就明确规定：“社员原有的坟地和房屋基地不必入社”，还规定“社员有退社的自由”，退社时可以带走土地。

　　3. 公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改。人民公社是我国农村生产关系的一次大规模“公有化革命”，农村集体所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期，已经实行高度集中统一的大集体所有制，取消了农民退社的自由，但仍然没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。在1961年中共中央《关于人民公社若干问题的决议》中，提出农民住宅是生活资料，永远归农民所有。

　　4. 公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，形成了“一宅两制”的产权结构。1962年通过的《人民公社工作条例修正草案》(即“六十条”)中，第一次规定农村宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时承认房屋归农民所有，可以出租和买卖。这项规定在1982年规定写入宪法，正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。在1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》中提出，宅基地归社员长期使用，生产队应保护社员的使用权。社员需要新建房时，经社员大会讨论同意后由生产队划拨宅基地给以解决。

　　5. 改革开放后的80年代，明确规定了具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业口可以申请使用宅基地建房。改革开放后，农民在解决温饱之后出现了建房热，为规范建房秩序，国家出台了一系列政策法规，最有代表性的是：1982年2月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修订)。这些政策法规明确规定，农民一户只能拥有一处宅基地，面积要有限额，占用耕地要报县政府批准。同时，这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。特别是这些政策法规还规定，某些城镇非农业口，如回乡落户的离休、退休、退职职工和军人及回乡定居的华侨，可以按程序申请使用农村宅基地建房，并发放宅基地使用证明。

　　6. 改革开放后的90年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理，从90年代后，出台了三个最具代表性的文件，即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。

　　通过以上对建国后农村宅基地产权制度变迁的考察，我们可以得到两个基本认识。

　　第一，农村宅基地产权制度的变迁，同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程相关。建国后，在土改中实行土地的农民所有制，这是新民主主义纲领的一个重要内容。在全国农业合作化完成之后，我们的指导思想是大大加快社会主义公有化发展的进程，表现在农村生产关系方面，就是“一大二公”的集体所有制程度越来越高，先是土地生产资料的全部集体化，之后逐步扩展到农民家庭的宅基地，建立起了一个人民公社集体所有制几乎涵括全部农村生活的生产关系体系。实践证明，这种高度集体化的所有制和农村生产关系体系，是不符合我国农村生产力发展要求的。

　　第二，在高度集体化的所有制和农村生产关系体系中，农民宅基地产权制度的安排是有合理性的。这种所有制和生产关系体系的基本支撑，是农村土地完全归集体所有。农村土地是一个完整的资源系统，耕地和宅基地紧密联系，新的宅基地又总是从耕地分配出去的，为了维持土地集体所有的完整权益，宅基地就难以离开集体所有制的产权框架。如果把宅基地产权中的收益权和转移权完全交给个人，集体所有制的土地权益就可能受到损害。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需要把宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，就不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。

　　二、宅基地使用和产权制度面临的新问题、新矛盾

　　改革开放以来特别是进入90年代中期以来，我国城市化和市场化深入发展，使现有宅基地产权制度面临一系列深刻问题和矛盾。大量材料表明，现有宅基地制度，已经越来越不适应发展的要求了。我们的调研表明，以下三个问题特别突出。