内容提要：

农村宅基地使用权的立法缺位及冲突问题，对农村整体经济发展的负面影响日渐严重，并造就和激化了政府与农民之间的新矛盾。为此，本文通过对建国以来中央对农村宅基地使用权的立法政策进行梳理和分析，结合一些地方政府的行政管理与司法案例[①]，对农村宅基地使用权分类予以详细地探讨，并独创性地提出以下几方面观点：

1、村民与集体经济组织成员是两个既有联系又有区别的概念，集体经济组织成员才是具有农业户口的农村自然人最小的法律身份计量单位，是获取宅基地使用权的最终对象。

2、《村民委员会组织法》第19条将“宅基地的使用方案”提交村民会议讨论决定之规定，无论是从物权、行政管理、村民自治还是立法原意来看，都是值得商榷的，有必要予以修改。

3、从我国的《宪法》和《土地管理法》的立法精神来分析，并不是所有的集体经济组织成员都可以平等获得宅基地使用权。

4、虽然我国曾立法规定，非集体经济经济组织成员可以经过审批获得宅基地使用权，且行政法规《村庄和集镇规划建设管理条例》仍然有效，但实际上中央政策已经发生变化，他们已经无法获得宅基地使用权。

5、关于宅基地分配制度：“一户一处宅基地”立法原则过于概括，使农村宅基地分配制度的不公平、不合理成为普遍现象，许多地方立法直接侵害了农民的正当居住需求。同时，农村获得宅基地是无偿的，哪怕是占用耕地面积，也不需要缴纳耕地开垦费。

6、关于宅基地使用权流转：国家出台的各项禁止城镇居民购买农民房屋，不符合农村经济发展，也无法真正有效解决农村乱占耕地的问题。《物权法》（草案）的第162条“禁止城镇居民在农村购置宅基地”之规定，并不能达到立法本意，还会诱发农民的道德败坏，有必要重新进行设计。

7、《担保法》禁止宅基地使用权抵押之规定，是变相禁止了农村房屋可抵押的规定，间接地阻碍了农业经济发展。

8、将宅基地使用权作为非居住用途使用，是间接地改变了集体经济组织成员之间平等使用宅基地使用权的原则，并激发了成员之间的新矛盾，是影响新时期社会安定的一个严重隐患。

9、宅基地被政府征收后的补偿安置问题，由于国家无统一规定，造成一些地方政府的行政行为超越宪法精神，且相互抄袭已出台的规范化政策，无视集体经济组织的物权所有权人和农民的合法权利，国家干涉已是迫在眉睫。

关键词：

农村宅基地 宅基地使用权 集体经济组织成员 边缘个体成员 村民会议 宅基地补偿 

引言

农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法无偿无期限获得建造居住房的一种集体土地使用权。目前我国调整和管理宅基地使用权的法律法规主要有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和《确认土地所有权和使用权的若干规定》及各省市的地方性法规、规章和规范化文件。

现有的农村宅基地使用权政策法规与行政管理，由于存在严重的立法缺位与冲突，已无法满足农村经济发展体制的需求，给农村经济发展和农民个人合法权益带来了不可估量的损失，同时也是农村基层组织存在腐败现象的重要原因之一。如再不加以修正和创新，很有可能会成为阻碍农村经济发展的绊脚石，从而影响到国民生产经济的总发展。为此，本文结合一些地方政府的行政管理与司法案例，就目前宅基地使用权存在的主要立法缺位与冲突问题作一番探讨，并提出自己的见解。

一、建国以来农村宅基地的政策概况

纵观我国六十余年的土地法管理历程，笔者将对农村宅基地的管理简要分为四个阶段：

第一阶段，标志是《中国人民共和国土地改革法》[②]。国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利。农民对宅基地享有充分的所有权和处分权。

第二阶段，标志是《农村人民公社工作条例修正草案》[③]。该法律将农村的土地（包括宅基地）所有权归属集体（生产队）所有，社员（集体经济组织成员）只有使用权，而没有所有权（包括处分权），同时，也是建国以来国家第一次正式确认和使用农村宅基地这概念。[④]一九八二年的《宪法》第十条[⑤]进一步予以了明确和巩固。

第三阶段，标志是《村镇建房用地管理条例》[⑥]。该行政法规第一次以法律形式确认农村农民要获得宅基地使用权，需要经过政府的审批，但一直没有在全国范围内展开有效实施。直到1986年的《中华人民共和国土地管理法》的颁发和国家土地管理局的成立，国家才真正开始了对农村宅基地使用进行统一的有效管理，结束了农村宅基地使用无秩序局面。

第四阶段，1988年，国家开始对集体土地使用制度改革进行试点。同年３月，山东省在德州地区临朐县首先试行农村宅基地有偿使用办法。该办法规定：农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费５分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收５角钱的费用，还要进行一次性罚款。超出标准30平方米以内的每平方米罚款４元；超出标准30平方米以上的，每平方米罚款８元。此后山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海等省市相继试行。1990年1月，国家将这项工作在全国推开[⑦]。到1991年底，全国已有28个省、市、区，1400多个县（市）的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用，直到1993年，由于地方政府私自提高收费金额和增设各种类型的收费渠道，引起人民群众的强烈抗议，中央才出台文件彻底明文禁止了农村宅基地有偿使用收费行为。[⑧]

综上，我们可以看出，我国农村宅基地所有性质从个人所有到集体所有，宅基地的管理从无到有、从分散无序管理过渡到集中有序管理。这种政策的设计是与我国的政治制度、社会背景等都有着深刻的联系。
 
二、农村宅基地主体与使用权主体资格界限问题

1、村民与集体组织成员区别与联系

这是分析宅基地使用权遇到的首要问题，因为只有具有集体组织成员的合法身份，才能获得宅基地使用权。

建国以来，我国的人口的自然流动都是从农村流向城镇，虽然至今该趋势已有所减缓。所以，我国目前对城镇居民的管理政策法规是比较完善的。但对集体经济组织成员的法律界限，对外来人员如何申请成为集体经济组织成员，集体经济组织成员有哪些权利与义务等等，几乎找不到任何直接的法律依据。立法上采取了回避政策，采用了目前所用的“村民”这一概念。