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地方债的风险有多大?
www.110.com 2010-07-23 14:49

  改革三十多年来,中国地方政权企业化、地方政府公司化倾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的所谓企业再度出现,不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰,更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。

  微观层面的风险

  关于地方的风险,我们应该分两类考虑。一类是微观层面的,如地方政府及其融资平台,一旦投资项目收益无法清偿债务,可能会产生拖欠,而向其贷款的人——包括银行、信托或其他非金融机构乃至个人,便积累不良资产,可能诱发债务危机。

  其实,仅从微观角度看,地方债务的所谓风险并不足惧。首先,以宏观经济指标衡量,如公共债务占GDP的比重,亚洲国家或地区普遍超过50%,欧洲各国都超过100%。而我国中央和各级政府的所有债务之和与GDP相比,仍不足50%。在两位数的经济增速下,这一债务规模风险应该说不太大。同时,中国有相当高的储蓄率和高额的银行存款,即使政府进行债务发行,依靠国内资源即可完成融资,不必向海外投资者举借。况且,中国每年还有高额的经常项目账户盈余和外汇储备。

  其次,以全社会资产负债关系衡量,除了拥有总额达35万亿元2008年底 的国有企业资产、还有80万亿元的国有金融企业资产之外,根据宪法和法律规定,政府代表国家,行使着为数甚巨的自然资源类产业的所有权。全国城市土地、矿产等自然资源所有权价值,保守估计有50万亿—100万亿元之巨。再加上每年占GDP30%以上的财政分配比例熕笆帐杖+非税财政收入+社会保障缴款+中央债务收入)至少达35%。上述资产和收入价值,成为国家货币发行的强大物质基础。这就是说,从“资产——负债”意义上的风险衡量,在目前中国政治体制和民商事社会中,微观主体——无论是各级地方政府还是其平台公司,也不存在支付危机和破产风险。

  再者,中国是一个政治上的单一制国家而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护,更来自上级政府的授权。无论是财政关系还是人事安排,在中国,某一个政府因债务过大而破产,并无法理基础。历史上,出现这种情况的出路,不外是对债权人熅大多数是国有银行 的这些资产以挂账、剥离方式处置,对当事地方财政进行整顿、训诫,重申“下不为例”,用财政上解和拨款方式进行相应处理。最终,或由中央财政兜底煿婺2淮笫薄。或由中央银行再贷款煿婺4笫薄。化解这一所谓的“危机”。实质上,这都是在地方政府“倒逼”下,中央政府被迫增发钞票,由全社会承担最终损失。

  可见,在这种单一制国体下,国有资源+国有资产+国有银行经济制度中,抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等等指标约束,简单地类比其他市场经济国家微观主体债务风险,是没有说服力的。

  宏观层面的风险

  真正需要决策者考虑的,是第二类宏观层面的风险,有如下五个方面:

  第一,中央政府的宏观调控政策备受干扰。在中长期内,地方债务问题将成为宏观调控部门不得不面对的变数。在土地财政推动下,中央政府宏观调控的意图被地方政府用各种手法予以抵消。那些以政府土地储备作为资本金注入的开发投资公司,依靠地价作为融资保障。很多城投公司获得了“土地估价”60%—80%的银行贷款。要得到更多的开发资金,至少在账面上,地价越高越好。

  一般情况下,地方融资平台的债务是以土地资产作为的。这些债务清偿取决于土地价值升降和贷款时的土地估值。通常,金融机构以土地价值的70%作为抵押进行放贷。假定地方融资平台债务为6万亿元,那么,作为银行贷款抵押的土地价值达8.5万亿元熂俣ㄍ恋毓乐底既贰。这一金额是过去五年2005年—2009年 土地出让总价值的近3倍。由于很多基建项目在2010年—2011年无法产生效益,据渣打银行的一项测算,如果以 2009年的地方政府土地出让收入计算,偿还 6万亿元债务需要6年时间;以 2008年的土地销售收入来偿还,仅清偿本金就需要13年时间,加上利息,则需要更长时间。这就是说,在未来三个五年规划中,地方政府推动地价上升仍将是其必然的理性选择。

  第二,调整经济结构、转变发展方式的战略难以落实。2009年为应对国际金融危机和“保八”,国家制定了十大产业振兴规划,以期在强力拉动中国经济增长的同时优化产业结构,改变经济发展方式。而地方政府通过融资自行建设的规划范围之外的项目,常常是导致“两高一资”产业持续维持或死灰复燃的原因。事实上,地方投融资平台的资金,主要投资于大型工业项目、高速公路、城市轨道交通等。据全国人大财经委的调研,在全国贷款总额中,中长期贷款占70%以上。这些项目,有很多是在4万亿大盘子之外的。一方面,国家审计署曾有报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。另一方面,仍是审计署在6月份的报告,审计调查的18个省、16个市和36个县的新增债务中,用于中央扩内需新增投资项目的配套资金仅有8.92%。长期而言,我国调整产业结构、转变发展方式的主要障碍,正是来自地方政府为地区利益投资进行的各式各样的庇护。

  第三,使深化国有企业改革平添变数。国有企业改革是中国改革之初的中心环节。本次地方债务快速积累中有一个问题必须正视:即大量的政府融资平台背后,是各式各样的地方国有企业,依靠对坐落于本辖区但在法律上并未明确分割的国有土地、矿产等资源的调配,在政企不分的治理结构下,再度出现于中国尚待确立的市场经济生活中。有的地方融资平台,以行政首长、财政局长或者相当级别的官员为董事长、总经理。上世纪90年代中国改革明确以建立社会主义市场经济为目标后,通过完善治理结构和改制重组建立现代企业制度,通过“抓大放小”实现国有资本有所为有所不为战略,大型国有企业改革取得了长足进展。但国有资产监督管理方面还在探索之中。改革三十多年来,中国地方政权企业化、地方政府公司化倾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的所谓企业再度出现,不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰,更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。不少人居然还把它们称为城市管理体制创新、企业模式创新,真不知道三十多年前中国进行的经济体制改革所为何来。这再度说明,在一个长期缺乏市场经济传统经验的国度里,建立社会主义市场经济探索之路多么漫长、曲折。

  第四,公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立。在这一轮地方政府债务融资中,银行资金通过政府投入项目建设,地方负债规模呈10倍甚至20倍的增长。有大型商业银行人士坦承,地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。央行金融市场处曾有分析指出,从2012年开始,地方政府的偿债率将超过15%。

  从具有“表面合法性”的城投债看,例如,2008年,山东省兖州市政府预算收入共计192519万元,财政支出192517万元,当年结余2万元。2009年9月23日,兖州市的09兖城投债被批准计息发行,发行总额10亿元,7年期,票面年利率为6.8%。如此计算,兖州城投债仅一年的利息支出就有6800万元。这与该市每年仅2万元的财政结余相比,落差达3400倍。如再考虑债务本金,这样的财政担保,几乎是一句空话。

  再如,2008年,陕西省咸阳市财政总收入60亿元,财政支出85.3亿元,赤字25.3亿元。可是,该市于2009年9月30日被批准计息发行09咸城投债,总额达17.5亿元,10年期,票面年利率7.6%。这样,咸阳市政府的负债就达42.8亿元,占2008年财政收入的71.3%。今后该市政府每年还承担1.33亿元的城投债利息支出。要还本付息,不知一个省辖市的城建项目本身有多高的投资回报率。而财政自身尚不能平衡,这样的债券发行,与儿戏何异?

  而从连“表面合法性”都不具备的融资平台债务看,例如重庆市的北碚区,2008年债务余额45.21亿元,为该区财政可支配财力的4.5倍。其中政府融资平台债务约36亿元,这些资金大量用于基础设施建设,并无稳定的项目收入。同时,2008年该区财政年末净结余为零

  在全国,有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入,有的高出两倍以上。如吉林省,2008年全省地方级财政收入422.8亿元,而2008年1月到2009年5月,该省融资平台公司的贷款规模近719.5亿元,是地方财政收入的1.7倍。在财政实力较强的江苏省,2009年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。前述审计署公布的数据显示,所审计的18个省、16个市和36个县地方政府债务中,政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元,分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。从债务余额与当年可用财力之比衡量,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%。至于偿债资金来源,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元,占其全部还本付息额的47.97%,财政资金偿债能力不足。

  更严重的问题还在于,进入新世纪以来,通过引进多元投资者,中国银行业完成的股份化改制还没有多少年,农业银行的改制还没有真正完成。为进行这种改制而剥离的2万亿不良资产尚未消化完毕,再次积聚一堆巨额不良资产,将使中国银行业改制成果付之东流。而新中国历史上屡次银行不良资产,绝大部分并非来自关系,糟糕的公共信用应承担主要责任。不管是“银信政合作”、“城投债”还是平台公司贷款,在中国金融领域里,信用不良的债务人从稳健不足的债权人得到大规模的信贷资源,实在是整个社会资源的巨大浪费。这种糟糕的金融错配一而再、再而三地延续下去,最终伤及的是全社会的信用体系乃至市场机制本身,并终将断送这个国家振兴的前景

  第五,国家货币发行权失控进而威胁到货币稳定性,这才是中国地方政府债务最大的风险之所在。2009年,全国贷款总量超过了60万亿元,其中新增贷款为9.6万亿元,地方政府的债务余额按6万亿元计算,则当年“宽松的货币政策”,各级地方政府从中“分享”了一半以上。而无论从所投入的项目收益看,还是从地方政府的财力看,绝大部分无法偿还。过度的公共债务,将会导致银行体系、债券市场的不稳定,引发系统性风险。要避免出现这种局面,政府一方面要设法扶着这种金融机构别倒闭——就像我国银行业不良资产剥离和再注资,也如本次金融危机中美欧政府一样;另一方面对储户存款安全提供保障,否则金融机构倒闭将引发社会动荡。但这都需要向金融体系注入新货币。因为银行等金融机构不能倒闭清盘,最新一轮银行改制上市剥离了1.4万亿元呆坏账,下一次金融机构的不良资产重整将指日可待。而这正是新中国经济发展史上货币发行“倒逼”机制的重演——地方投资行为整出来烂账→金融机构不良资产剥离→中央银行再贷款注资→最终迫使中央政府以增加货币的方式擦屁股。表面上看,货币发行权在中央政府手中,实际上被地方政府的各种竞相冲动给分割了。

  可见,在这种制度环境下,如果说地方政府债务融资带来的风险,无论是单个的财政实体、融资平台公司还是单个的金融机构,至多存在于财经纪律追究或金融监管处罚层面,其实不同级次的政府和金融机构,大家并无破产清算之虞——这种风险被以全社会货币反复增发的方式给“淹没”了。

  在这种规则下,地方政府和国有金融机构之间的游戏,代价最终由全国公众支付,一方面反复刺激着道德危害的滋生,另一方面稀释着货币的价值。而微观经济主体需要储存财富和计价交易,宏观经济需要稳定运行和平稳增长,都需要一个可靠的人民币币值和稳定的人民币供应量,可是,这将是一件十分奢侈的事情。

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