土地征用是指国家基于公共利益的需要及公共建设的目的而将集体所有的土地依法转为国有。在房地产法律服务实务中，涉及土地征用的法律问题，主要包括以下几个方面：土地征用的法律及法理依据、土地征用的法律程序、土地征用的经济补偿、对土地征用行为不服的法律救济等方面。

　　一、 土地征用的法律及法理依据

　　土地征用必须依法进行。我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”(《宪法》的这一规定说明，集体土地所有权自设立时起即附有一个条件，这就是随时服从国家的建设征用。①)关于我国土地征用的立法，最早可以追溯至建国初期1953年11月当时政务院(即国务院)发布的《关于国家建设征用土地办法》和1958年1月国务院发布的《国家征用土地办法》。不过，前一个规定针对的征地对象是个体农民，后一个征地对象针对的是农业合作社。1982年5月，国务院发布了《国家建设征用土地条例》，1986年全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》(该法后经1988年和1998年两次修改，以下简称《土地管理法》)。现行《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”由于国务院1982年发布的《国家建设征用土地条例》仍然有效，所以，可以认为，《国家建设征用土地条例》和现行《土地管理法》关于土地征用的规定，是我国土地征用的直接法律、法规依据。另外，在1991年2月15日，国务院又发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，这一条例也与土地征用有较大牵连。

　　土地征用是财产征用的一种。从法理上分析，其具有以下特征：

　　(一)土地征用是国家土地所有权取得的一种方式。国家通过征用获得征用物的所有权。就我国的土地征用而言，国家通过征用将原属于个体农民或集体所有的土地变为国家所有②。从民法和物权法的角度来看，征用是国家所有权产生的一种方式，即所谓继受取得。

　　(二)土地征用须得为公共目的。按我国法律的规定，土地征用的目的须得为“公共利益的需要。”这是法律对土地征用目的的正当性要求。何为“公共利益的需要”，我国《宪法》和现行《土地管理法》对此并无明文规定。笔者认为，“公共利益的需要”应当是指“进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要。”实践中有人认为，按照修改前的即1988年的《土地管理法》第二十二条的规定，只要是“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目”需要的用地，均为“公共利益的需要”。笔者对此不能苟同。因为，列入国家固定资产投资的项目或国家准许建设的项目，有许多系商业目的。而很显然，商业目的是不属于公共利益范畴的。由于法律关于“公共利益的需要”没有明确的界定，所以在实践中，对“公共利益的需要”的解释具有极大的随意性。土地征用权在实践中的滥用及因此而产生的诸多社会问题，即与此有关。在国外，为防止土地征用权的滥用，一般均把“公共利益的需要”限定为“公用事业建设”。从概念的内涵和外延来分析，应该说“公用事业建设”比“公共利益的需要”明确、具体。

　　“公用事业建设”的范围，笔者认为一般包括以下几个方面：(1)国家投资的各类用以满足公共需要的重点项目(譬如引黄入津工程);(2)能源、交通、通讯、供水、供电、供气等非营利性或微利性市政工程;(3)学校、图书馆、体育、环保、绿化等社会公益事业;(4)国防事业等。“公用事业建设”的范围不宜扩大。在此需要注意的是，在实践中有人把建设工程的投资主体作为判别建设是否系为“公共利益的需要”之标志，即凡属国有投资主体投资的建设工程用地需要，即属“公共利益的需要”;反之，则不属于。笔者对此不敢苟同。理由是，是否系“公共利益的需要”，应以工程建设之目的来判别。改变对基本建设国有投资的单一渠道，鼓励其他经济成份包括外资参与基本建设譬如能源、市政设施等涉及公共利益的建设，无论从政策层面，抑或是法律层面，国家都是支持的。我国广西自治区政府引进外资、利用BOT形式从事的来宾电厂的建设及成都市政府引进外资、利用BOT形式进行的成都水厂建设，即属于为“公共利益需要”而从事的建设。只能由国有投资主体投资基本建设的做法和观念是计划经济时代的产物，与时代的发展是不相适应的。因此，以投资主体为标准判别建设本身的性质的认识，是有局限的。

　　(三)土地征用必须依法律规定的程序进行。这涉及到土地征用的合法性问题(具体内容见本章“土地征用的法律程序”一节)。

　　(四)土地征用必须要对被征用人依法给予经济补偿(具体内容见本章“土地征用的经济补偿”一节)。

　　(五)土地征用具有国家强制性。现代各国的法律，都承认国家为了公共建设的需要而征用财产的做法，这种做法，在法理上被称为“最高统治权的行使，”即，最高统治者有权不经所有权人的同意，而将其财产收归国有，以用于公共的目的。因此，国家征用财产的权力，不是依据于国家所有权，而是依据于国家主权。主权意味着国家可以支配其领土内的一切人和物。主权包括对内(统治权)和对外(独立权)两个方面。我国宪法设立国有土地所有权、集体土地所有权和国家对集体土地的征用权，都是对内主权的体现。③笔者认为，由于国家对集体土地的征用是基于国家的对内主权，所以，国家的土地征用权属于行政权的范畴，具有强制性。

　　土地征用权的强制性主要表现在，(1)国家对集体土地的征用，从法律上来看，并不需要征得集体土地所有人即集体的同意。当然，从稳定大局的政策安排出发，在征地实务中，政府部门常常在征地之前首先要听取被征地集体及其成员的意见，甚至要做集体及其成员的思想工作，但，这种实务中的听取被征地人意见和做被征地人思想工作的做法，并不表明，国家的土地征用行为不具有强制性。从法律角度分析，政府部门在实务中采取的上述稳定措施只是一种工作方法，并不具有任何法律意义。(2)由于国家的征地行为具有行政法意义上的强制性，所以，征地决定一经作出，即使被征地人对国家的征地行为不服，被征地人也必须执行。(3)既然征地行为是具有强制性的行政行为，那么，从法理的层面来看，如果被征地人对征地行为不服，则被征地人具有行政法方面的救济途径。这种救济途径包括：行政复议、提起行政诉讼等。