这些年来，土地征用①引发了大量严重的社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。其中，征地补偿分配纠纷又是非常重要的环节。所以健全征地补偿分配法制是解决人民内部矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。这些年，人们比较重视研究征地补偿分配，但是一般侧重于村级分配，对其他层次的分配不太关注;一般只研究分配本身，很少从保证社会和谐发展的高度进行研究。本文以最近的调查为基础，着重从促进社会和谐发展的高度和法制建设的角度，全面研究土地征用补偿分配纠纷问题。

　　一、征地补偿分配纠纷是引发农村社会矛盾的重要原因

　　这些年，我们农村社会存在不少人民内部矛盾，其中很多矛盾与土地征用有关，特别是与土地征用补偿分配有关。

　　1、这是笔者调查得出的结论

　　笔者目前正在黔南自治州调查土地征用执法状况。在寒假期间，我们接触到不少征地补偿分配纠纷。这里试举一、二。

　　例一：在都匀市小围寨镇Z村, 2002年当地政府征用了该村的50多亩土地用于铁路建设。就在铁路部门即将在该村被征用的土地上施工时，该村很多被征地农民跑到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。铁路有关负责人在与失地农民对话过程中得知，农民认为得到的土地补偿低于附近几个被征地的村农民所得到的，所以要求铁路部门给予增加。然而铁路有关负责人在向被征地农民说明他们已全部按规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予以置理，继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满。后来地土地管理部门及时赶到现场，经过商议后同意给每个需要安置的农业人口增加2000元安置补助费。双方达成一致后，农民才同意离开。而农民在调查过程中一再强调，他们所了解的铁路部门所给予的征地补偿费要大大多于地方所给予他们的补偿费。政府及相关部门如果不是截留和克扣太多，他们也不会同意再给予2000元安置补助费。这里明显是一起与征地补偿分配有关的社会矛盾。当然，这里的分配主要是土地补偿在各级政府与村民之间的分配。

　　例二：在都匀市小围寨镇G村，笔者了解到一些与征地补偿分配有关的问题。第一，该村村集体在征地补偿费中提取土地补偿费的情况。一般没有固定标准，如果发到村委会里的补偿款多一些，就抽30%左右。如果少一些,就抽20%。没有固定的标准，但一般都要在20%以上。村与村之间，抽取的情况有所不同。村里提取多了，农民得的就少了，农民就不满意。第二，分配对象的决定程序和实际状况。征地补偿款分配对象由村民大会或代表大会来确定。但是在制定相关的决定时，还是仅仅体现了村集体领导的意志。村民就算有发言和建议的机会，也不会对即将制定的决定起到很大的作用。有的村民为了即将得到的利益，对村里制定的有些与法律相悖的决定也不争辩，有的甚至支持。第三，出嫁女性的分配权利缺失。一位嫁城姑娘反映，她在嫁城后户口没有迁出，并且在村里还有承包的土地。在此次征地过程中她们家承包的土地被全部征用，获得了一笔征地补偿费。但是她家集体商议后决定不将这笔补偿费分给她，而由家庭内部重新分配，理由是她已嫁入城市，不应该回家分这笔钱。附近几个村也有很多类似的情况。这个村的情况反映的是征地补偿在村委与村民之间的分配，以及村民分配资格的问题。它们在一定程度上引发或者酝酿了社会矛盾。

　　笔者在贵阳市乌当区进行社会治安综合治理与维护社会稳定调查时，了解到大量由土地征用引发的社会矛盾，其中相当多的矛盾就是由土地征用补偿分配问题引发的②。

　　2、这也是政府文件和他人研究包含的结论

　　2004年，监察部、国土资源部、农业部、审计署联合发出了《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》。它提到的检查重点就包括：“村集体经济组织对征用农民集体所有土地补偿费的分配、使用和管理情况，包括征地补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督，村集体财务是否实行民主理财，财务公开，支付给村集体经济组织的土地补偿费，是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配，被征地农户的权益是否得到保障”;“纠正拖欠，截留和挪用征地补偿费问题的情况，包括地方各级政府对征地补偿费的管理和使用，有无监督措施，对拖欠，截留和挪用征求地补偿费的情况是否进行了全面清理，对截留，挪用征地补偿费的行为是否予以纠正，对有关责任人是否依法依纪作了处理”③。这就表明，这些与征地补偿分配的具体问题是引发社会矛盾的重要原因，因此才引起了政府部门的高度重视。

　　浙江省国土资源厅在2002年受理反映征地问题的来信来访1862件。该厅的分析结论是，群众意见主要集中在征地补偿标准偏低(占58.5%)，征地补偿费分配不合理占(14.4%)，征地程序不合法(占12.7%)④。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被各级政府提取一定比例的结果，广义上的补偿分配不合理占群众意见的比例肯定要高于14.4%。

　　樊城锋在《金华市城市化进程中土地征用和补偿问题的调查报告》中提到四种补偿发放形式：按人口发放，按土地数目发放，按户口发放，视具体情况而定。他指出，在实际操作中确实有一些村民选择了一半按人口，一半按土地数目的形式发放，但由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。在“假如您觉得补偿款的发放不公平，您采取什么方式来保护自己”的问题调查中，选择上访政府有关部门比例占28%，超过了选择“与集体协商”这种解决形式12个百分点。作者的结论是：征地款发放形式多样，容易引发矛盾⑤。这里的所谓发放形式，实际上是土地补偿的分配依据。因此，这是征地补偿分配引发矛盾的一个证据。