一、我区征地拆迁中不稳定因素的主要特点

　　随着我区旧城改造和新城建设的步伐进一步加快，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围越来越广，围绕着土地征用产生的纠纷也越来越多，在城市表现为城市拆迁，在农村表现为土地征用，而无论是拆迁还是征用都涉及到保护当事人合法权益，对当事人进行合理补偿的问题。房屋和土地是城乡居民的生存之本，处理不好就会激化矛盾，影响社会稳定和发展的大局。近年来，我区因征地拆迁而引发的群体上访呈上升势头，成为影响社会稳定的一个重要因素。其主要特点：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。二是行为容易过激，事态难以控制。个别群众情绪偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路堵门，并造成众多的围观者，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有一定的人为操纵和组织倾向。从我区今年发生的几起较大规模群体性事件来看，多数属于有组织的人为操纵，极少数人为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动群众盲目参与。四是思想重视不够，解决问题办法不多。有的同志在拆迁过程中对维护社会稳定的重要性认识不足，因而在思想上出现了偏差，片面强调加快进度，忽略了超前做好社会稳定工作，对做好被拆迁人思想工作研究不够，思考不深，办法不多，工作质量不高，驾驭全局的能力不强，对矛盾纠纷排查不力，在事件初露端倪时缺乏敏感性，得过且过，或一推了之，导致矛盾激化。在拆迁实施过程中，工作方法简单粗暴，对一些重点户有畏难情绪，不敢管、不想管，使问题久拖不决，引发上访。另外，因拆迁遗留问题引发信访重复率高，老信访户缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。

　　二、征地拆迁中不稳定因素的成因分析

　　1、法律滞后。随着近年来城市建设的迅猛发展，各级政府对推进城市化工作力度逐年加大，新城建设和旧城改造的规模急剧扩大，围绕着土地占用产生的矛盾也越来越多，由此而带来一系列法律问题。但我国目前还没有拆迁法，国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过了《城市房屋拆迁管理条例》，并于2001年11月1日正式实施。2001年12月，我市依据国务院和省《城市房屋拆迁管理条例》，遵循“等价有偿”的原则，制定了《南京市城市房地产拆迁管理法》，即市政府203号令，对拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但在这个文件实施之后，国务院和省条例又作了修订，而我市未作相应修订，使203号令存在着与国务院和省条例不相衔接的地方。

　　2、政策法规与现实脱节。一是拆迁补偿标准与实际的房地产市场价格脱节。随着城市建设快速发展，拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨，政策法规未能依据房地产市场发展情况及时调整，仍旧把过去划定的土地级别作为区位补偿的依据，使补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断拉大。二是补偿政策与现实问题脱节。旧城改造拆迁中涉及历史遗留的无证照房屋的所占比重越来越大，对无证照房屋的补偿，没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房屋补偿，其实际补偿与有证房屋差距较大。三是货币补偿与弱势群体无钱购房的现实脱节。弱势群体家庭拆迁后无力购房主要有以下两种情形：一种是一证多户的被拆迁居民不能享受不足5万补5万的最低保障政策，同时也不符合申请经济适用房的条件;第二种是获得拆迁补偿款10-15万的被拆迁居民，既不符合申请经济适用房的条件，也因收入低、人口多等原因无经济能力购房。四是劳动就业、学生入学政策与现实脱节。在劳动就业方面，现行政策是征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难。在学生入学方面，各区对本辖区范围内的学生上学有免缴有关费用的优惠政策，拆迁户子女原来学校和新购房学校所在地往往不一致，对学生入学有不同的规定，被拆迁人在购房期间，因办理户口和房产证需要一段时间，这期间拆迁户子女入学就成问题，且其子女上学必须交纳一定的赞助费或借读费用。

　　3、政府的职能转变滞后。政府直接组织城市房屋拆迁、利用行政手段调节拆迁当事人的民事关系，已不适应依法治国、转变政府职能和市场经济的客观要求。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来，政府及拆迁主管部门主要职责应该是制定评估规则、公布市场信息、调解拆迁纠纷等。如拆迁补偿价格的确定，本属于拆迁人与被拆迁人之间的民事行为，政府用土地基准价加房屋重置价确定统一的补偿标准，一旦补偿标准不能较好地反映市场价格，要么拆迁人不满意，要么被拆迁人不满意，如遇到被拆迁人不满意时，所有的责任都推到政府身上，造成群众与政府的矛盾。

　　4、行政行为不规范。一是强制拆迁没有法律依据。我国《立法法》规定，涉及民事基本权利只能由基本法律来调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会来制定。《合同法》规定，任何民事合同的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成合同的一致意见，任何组织和个人不得干预或者强迫他人制定合同。但目前的相关规定是，当拆迁人和被拆迁人在不能达成协议时，交由政府裁决，裁决的结果往往就是“强制执行”。这种由行政强制力来干预民事合同的订立过程，调整民事权益的做法不符合《合同法》的有关规定。二是政府拆迁部门过于追求效率而忽视了程序的正当性。三是具体操作程序不够公开透明，有的将市政建设的规划用作商业开发。四是标准不够统一。表现为拆迁奖励标准不一，不同项目、不同户籍性质等补偿标准参差不齐，有的差距极大，造成群众互相攀比。如公共事业征地(市政建设征地拆迁)劳力安置费最高2.8万元，非公共事业征地(开发建设征地拆迁)劳力安置费最高4 万元。五是政府及其管理部门法制观念淡漠，不依法拆迁，不依法补偿安置。一些拆迁管理工作人员不是耐心细致地向被拆迁人解释政策、做思想工作，帮助群众解决实际困难，而是方法简单、作风粗暴、态度蛮横，群众十分反感，使简单的问题复杂化，激化矛盾。