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耕地保护与农民权益保障并重
www.110.com 2010-07-05 15:46

  编者按 党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地管理制度作出了创新性规定,要求按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。为贯彻十七届三中全会精神,推进土地管理法制建设,《法制周刊》五版开设“大家谈”专栏,约请有关法律工作者、专家、学者,围绕农村土地征收、农村宅基地物权权益、集体建设用地流转等社会广泛关注的热点问题,对相关法律法规和配套政策的完善提出思考和建议,以期对农村土地管理制度改革的进一步深化有所裨益。本期为开栏文章。

  杨建顺:中国人民大学法学院教授,中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任、比较行政法研究所所长,中国法学会行政法学研究会副会长。

  ■农村征地补偿制度应包括耕地保护与农民权益保障两个层面

  ■严格界定公益性和经营性建设用地,当是制度改革的方向,而不是制度改革的手段或者目标

  《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),为农村征地补偿制度的改革和完善确立了方向,提出了纲领性的任务。深入研究并积极探索完善农村征地补偿制度的相关问题,对于“规范推进农村土地管理制度改革”,具有重要的理论助推意义和实践指导价值。日前记者就上述问题采访了中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任比较行政法研究所所长杨建顺。

  完善征地补偿制度要把握两个层面

  记者:您认为应当从哪些方面完善农村征地补偿制度?

  杨建顺:在我国耕地保护局面异常严峻的现阶段,讨论农村征地补偿制度的完善问题,应当把握两个层面:一是耕地保护意义上的补偿机制的完善问题;二是被征地农民权益保障意义上的补偿机制的完善问题。前者包括如何避免或者减少征用耕地、如何做到合法且合理征地,以及如何在征用耕地的同时切实保障复垦、补充耕地等视角;后者则包括如何完善对被征地农村集体组织及农民补偿的实体规范和程序规范,明确征地补偿的标准和方式、方法,从程序上和实体上做到充分尊重并切实实现被征地农民的权益。

  记者:在健全和完善耕地保护补偿机制层面,其核心问题是什么?

  杨建顺:坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,是健全和完善耕地保护补偿机制的基本前提。

  1997年5月18日《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出:“保护耕地就是保护我们的生命线。“必须认真贯彻‘十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地’的基本国策,必须采取治本之策,扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。”2004年12月24日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次指出:“实行最严格的土地管理制度,是由我国人多地少的国情决定的,也是贯彻落实科学发展观,保证经济社会可持续发展的必然要求。”在党中央、国务院高度重视下,各有关部门采取了一系列措施,使得我国耕地面积减少速度明显趋缓。然而,耕地面积逐年减少,保护耕地的任务依然异常艰巨。《决定》强调指出:“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线。”为此,必须健全土地的宏观管理机制,实现土地规划的科学化和法制化,完善耕地占补平衡机制,强化土地节约利用和收益分配机制,实现土地资源的市场化配置,并将耕地保护补偿的责任层层落实到各级政府及有关部门乃至具体的责任人员。

  耕地保护意义上的补偿机制如何架构

  记者:请您具体谈谈耕地保护意义上的补偿机制应怎样健全和完善?

  杨建顺:第一,土地的宏观管理与土地规划的科学化、法制化。必须以土地规划的科学化、法制化为支撑,健全和完善土地的宏观管理机制。《决定》指出:“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”在划定永久基本农田实行严格保护的同时,应当致力于土地规划的科学化、法制化,以民主参与、专家论证、严密测算、科学合理、严格规制为指导,从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度,对村镇建设、农村居民的住宅建设、乡镇企业等作出合理布局,做到尽量不占或者少占耕地、节约使用土地。第二,完善占补平衡机制,确保占用耕地与开发、复垦挂钩。必须完善占补平衡机制,“耕地实行先补后占,不得跨省区市进行占补平衡”,确保占用耕地与开发、复垦挂钩。占补平衡,既是耕地保护补偿的目标价值,也是耕地保护的手段保障和基础支撑。要严格控制各类占地,特别要控制占用耕地,充分开发利用非耕地;确需占用耕地的,必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地;完善耕地占补平衡考核机制,检查核实补充耕地的数量、质量,健全责任机制;严禁并及时查处和纠正闲置土地、耕地撂荒等。第三,健全土地节约利用机制。必须健全土地节约利用机制,按照建设资源节约型社会的要求,严格控制增量,积极盘活存量,努力转变用地方式,促进土地利用效率的提高。在加强各项直接的行政规制的同时,更应重视耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等相关税收的征收管理等经济手段,以健全和完善对建设用地取得和保有环节的必要规制。第四,土地资源的市场化配置。市场机制的正常运转能够实现均衡,可以使资源配置达到帕累托最优。《决定》提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”政府应当“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全农村土地承包经营权市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。但是,市场失灵的情形往往也是难以避免的。所以,土地承包经营权流转必须遵循“三个不得”的重要原则———不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。为此,应当“搞好农村土地的确权、登记、颁证工作”,尊重农民的流转自主权、收益权,加快建立土地承包经营权流转市场服务体系。第五,耕地保护补偿责任制度的完善。必须加强土地管理行政能力建设,理顺体制,充实队伍,保障机构、编制和经费,切实发挥政府部门宏观调控的职能作用;充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测,建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络;不断完善土地法制,明确土地管理的权力和责任,建立严格、科学、有效的耕地保护责任考核和评价系统;强化对土地执法行为的监督,严格依法规制,建立科学的土地管理责任机制。

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