论文简述: [摘要] 2006年4月15日，国土资源部对外公布“目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出。凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导”。大批耕地被乱占滥用的事实，造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失。广大失地农民丧失生活保障，引发诸多恶性事件。有必要面对征地现状，研究法律对策，保护农民土地合法权益。

　　一、农村集体土地征用现状

　　1、地方政府滥用土地征地权。

　　《土地管理法》规定享有对集体土地的征收审批的主体只有国务院和省级两级人民政府。为了规范有权行政主体的征地行为，《土地管理法》第45条明确规定“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批，其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。超过征地批准权限的应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。这是关于农用土地被征用的基本程序。但事实上，发生在全国各地的征地，违法最为突出的就是不按规定办理审批，或是先占后补审批。

　　笔者接触哈尔滨市松北区在开发过程中的土地征用案件，就严重存在此类问题。大连某开发集团先与基层地方政府及村集体协商，达成用地协议后，在未依《土地管理法》办理征用农用地手续的情况下，先由村集体组织人力，强行拆除农民土地上的附着物及青苗。大连某开发集团便进驻农民土地开始施工建设。农民未见土地补偿款便纷纷上访，矛盾激化。

　　2、征地补偿程序缺乏监督。

　　《土地管理法》第48条规定“征地补偿分案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体组织和农民的意见”。国土资源部《征用土地公告办法》第14条规定“未依法进行征用土地公告，被征地农村集体、经济组织，农村村民有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续”。规定看似十分明确，但事实上，农村集体经济组织和农民在征地过程中参与十分有限，公告几乎不予公开，更不必说听取被征地农村集体、经济组织、农民的意见了。既使部分懂法村民要求举行征地补偿安置方面的听证，也不会附具听证笔录一并上报。《土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置争议不影响征用地方案的实施”，这就决定了农民们根本无法有效制约滥用征地权的行为。

　　3、征地适用的“公共利益”界限不清。

　　《宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，《土地管理法》第2条，也作了相同的规定。但是何为“公共利益”?这种概括方式的规定并没有予以明确。有的地方政府片面追求地方经济短期发展，致使任何项目用地包括经济性用地，尤其房地产开发以及私人办企业用地也大肆的以“公共利益”的幌子实施征用。“公共利益”的内涵到底如何界定?难道政府说是“公共利益”就是公共利益吗?该征地理由过于宽泛。

　　4、土地征用补偿的原则滞后，补偿标准过低。

　　现行的《土地管理法》有关征地的制度仍带有强烈的计划经济体制的色彩，强调征地是一种绝对的国家行为，政府行为，集体及成员服从乃是义务。因而采用的是“适当补偿”，而非“等价补偿”。而这种“适当补偿”实质是低价补偿，远远低于市场价值。制度补偿与现时这地的市价对此，明显悬殊，农民及村集体必然认为这是在严重损害他们的土地财产利益。

　　同时，土地征用补偿标准存在严重过低，导致失地农民生活难以达到或维持当地一般生活水平。《土地管理法》第47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，最高不得超过十五倍，两者相加不得超过三十倍。该条对被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。对这部分的补偿，《黑龙江省土地管理条例》第二十九条规定“青苗补偿费标准为当年当季该作物的产值，附着物按国家和省规定或双方约定给予补偿，没规定或约定标准，由市、县人民政府根据实际损失价值确定”。就土地补偿、安置补助费的倍数规定明显带有计划经济的味道。并未充分考虑农用地转为非农业用地的土地价值。而廉价的土地征用成本使政府在征在中获取了本应属于公民的土地征收与土地出让之间的差价利益，这个差价利益可能是几十倍。而青苗补偿费和附着物的补偿又往往由政府决定实际损失的计算。更为今农民不满的是，许多地方并未适时制定当地被征用前三年的平均产值的执行标准。这就使地方政府的征用补偿标准不得不还延用几年前价值更为低廉的标准，进一步损害了农民的利益。

　　黑龙江省哈尔滨市范围内的土地征用标准，至今，仍还套用2000年省国土资源厅、省物价局的黑土资发[2000]第36号文件的土地平均年产值标准。村集体及广大农民质疑，什么都谈与时俱进，为什么寸土寸金的土地补偿标准，在发生翻天覆地变化了的情况下，还用6年前的老黄历呢?

　　5、村集体对土地补偿款使用分配混乱。

　　《土地管理法纪实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有人所有，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助要支付给农村集体、经济组织由农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的安置补助费支付给安置单位;不需经统一安置的，安置补助费发给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。最高人民法1995年1月16日法经[1995] 13号《关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应否归被征地单位所有问题的复函》中规定：“土地被征用所得的补偿费、安置补助要归被征地单位所有，由征地单位集中管理，……用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业会员的生活补助，不得分给个人，移作他用或平调”对土地补偿费及安置补助费的使用，按此规定是由村委会根据具体情况实施统一管理并决定具体如何支配使用。事实上，村集体往往违背规定，并未补偿村民而移作他用。既使不移作他用，村委会的安置方案在全村村民代表大会中也难以通过，利益之争愈演愈烈。