案情：

　　1994年陈天国（男，1971年6月15日出生，汉族，退伍军人，系漳平市西元乡

　　前洋坪村人）占用福建省漳平市西元乡前洋坪村龟头山荒山搭建食用菌房，1995

　　年11月23日陈天国与漳平市西元乡前洋坪村签订一份承包龟头山荒山的合同，合

　　同约定：期限为20年，面积10亩等条款，合同签订后，陈天国即对该荒山进行开

　　发，发展种养殖业。2001年8月13日陈天国向漳平市林业局申请，经漳平市西元乡

　　前洋坪村同意，并经漳平市西元乡经济委员会立项批准，漳平市林业规划队规划

　　，并经漳平市林业局、龙岩市林委、福建省林业厅逐级审批，并同意“陈天国使

　　用漳平市西元乡前洋坪村集体林地200平方米，建食用菌房建设项目，陈天国应按

　　照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。“

　　陈天国于2001年8月14日缴纳了森林植被恢复费200元。2003年5月19日，福建省漳

　　平市国土资源局认定陈天国于1994年未经批准，非法占用西元乡前洋坪村龟头山

　　集体土地222.20平方米搭建生产用房，陈天国的上述行为违反了《中华人民共和

　　国土地管理法》第四十四条第一款之规定，属非法占地行为，根据《中华人民共

　　和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，作出漳国土资行罚字（2003）01号

　　土地违法行政处罚决定：责令退还非法占用的222.20平方米土地，限期拆除在非

　　法占有的222.20平方米土地上搭建的建筑物和其他设施（房屋）。陈天国不服被

　　告作出的处罚决定，向法院提起诉讼。

　　评析：

　　本案在审理过程中出现下列不同看法，第一种意见认为，本案陈天国是占林

　　地搞食用菌房建设项目，不属于直接为林业生产服务用地项目，按《森林法》第

　　十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；

　　必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照

　　有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务

　　院有关规定缴纳森林植被恢复费。……“来看，当事人陈天国虽然在2001年底获

　　得福建省林业厅补办同意使用林地200平方米的审核同意书，按照有关规定办理建

　　设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用，但始终未依土地管理

　　法律法规的要求，向土地管理部门申办并取得建设用地审批手续，原告陈天国所

　　建食用菌房应属于违章建筑，因此被告漳平市国土资源局以违反了《中华人民共

　　和国土地管理法》第四十四条第一款、第七十六条第一款之规定，作出责令退还

　　非法占用的222.20平方米土地，限期拆除在非法占有的222.20平方米土地上搭建

　　的建筑物和其他设施（房屋）的处理是符合法律规定，程序也没有什么问题，因

　　此，该案应当维持漳平市国土资源局的行政处罚。

　　第二种意见则认为，陈天国与漳平市国土资源局讼争的土地性质为农用地（

　　即林地），林地的使用权应受有关森林法律、法规进行调整，根据《中华人民共

　　和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定：“……用地单位凭使用林地

　　审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审

　　核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。“当事人陈天国在行政程