1986年9月5日全国人大常委会通过的《中华人民共和国处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）第三条第一款规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。”但是，针对外国驻华使馆、领馆的特殊性，有关法律对位于我国境内的外国驻华使用、领馆内发生的违反治安管理行为是否适用《治安管理处罚条例》，对外国驻华使馆、领馆在用的中国籍服务人员违反治安管理的行为是否应当依照《治安管理处罚条例》给予等问题，没有明确规定。实践中发生此类案件时，公安机关对如何正确适用法律进行处理把握不准，山东省公安厅于2001年7月12日请示公安部。公安部组织研究，井征求外交部有关部门的意见后，于2001年8月1日以公安部办公厅的名义作出了《关于我国公安机关对外国驻华领事馆内发生的治安案件是否有管辖权问题的答复》（以下简称《答复》）。现就（答复》的理解与适用问题进行如下探讨，欢迎广大同仁批评指正。
    一、关于外国驻华领事用内发生的治安案件的管辖问题
   《治安管理处罚条例》第三条第一款中规定的“中华人民共和国领域内”，是指我国国境以内的全部空间区域，具体包括：一是领陆，即国境线以内的陆地及其地下层，这是国家领土的最基本和最重要的部分。二是领水，即国家领有的水域，包括内水、领海及其地下层。内水包括内河、由湖、内海以及同外国之间界水的一部分，通常以河流中心线或者主航道中心线为界。领海包括某些海湾、海峡等。根据1958年9月4日我国政府发表的关于领海问题的声明，我国领海的宽度为12海里；三是领空，即领陆、领水的上空。另外，《治安管理处罚条例》第三条第二款还规定。“在中华人民共和国船舶或者航空器内发生的违反治安管理行为，也适用本条例。”《治安管理处罚条例》第三条对其效力范围之所以作出如此广泛的规定，是因为我国是一个享有完全独立主权的国家，对违反治安管理的行为享有管辖权是国家司法主权的重要体现。
    根据1986年立法当时的情况．《治安管理处罚条例）第三年第一款中规定的“除法律有特别规定的以外”，主要是指：一是《治安管理处罚条例》施行后，国家立法机关仍有可能根据实际需要，制定单行的治安管理处罚法律规范。如果这些特别治安管理处罚法与《治安管理处罚条例》的规定发生法规竞合，则应当按照特别法优于普通法的原则，适用特别治安管理处罚法的规定。二是根据国际法和国际惯例，对享有外交或者领事特权与豁免的外国人在中华人民共和国领域内治安管理的。应当通过外交途决，不适用《治安管理处罚条例》．进行治安处罚。就同类问题，《中华人民共和国刑法》第十一条有明确规定：“享有外交特权和豁免权的外国人事责任，通过外交途径解决。”根据1990年全国人大常委会通过的《中华人民共和国领事特权与豁免条例》第十二条的规定、外国驻华领馆的领事官员人身不受侵犯。我国有关机关应当采取适当措施，防止领事官员的人身自由和尊严受到侵犯。领事官员不受逮捕或者拘留，但有严重犯罪情形，依照法定程序予以逮捕或者拘留的不在此限。领事官员不受监禁，但为执行已经发生法律效力的判决的不在此限。我国于1979年7月 3日加人的《维也纳领事关系公约》第四十一条‘领事官员人身不得侵犯”中对此也有类似规定；领事官员不得予以逮捕候审或羁押候审，但遇犯严重罪行之情形，依司法机关之裁判执行者不在此列。”‘除有本条第一项所规定之情形外对于领事官员不得施以监禁或对其人身自由加以任何其他方式之拘束，但为执行有确定效力之司法裁决者不在此限。
    根据目前的情况，《治安管理处罚条例》第三条第一款中规定的“除法律有特别规定的以外，还应当包括：我国香港、澳门特别行政区内发生的违反治安管理行为，不适用该条例进行处罚。由于政治历史的原因《治安管理处罚条例》的效力无法及于香港、澳门和台湾地区这属于对《治安管理处罚条例》属地管辖权的一种事实限制。我国已经分别于1997年7月1日和1999年12月31日恢复对香港和澳门行使主权香港特别行政区和澳门特别行政区也分别于同日成立。但是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二条和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第二条分别规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。’‘中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。’这样，我国除了恢复对香港、澳门行使国家主权，统一管理外交和国防事务外，香港和澳门的政治、经济、法律制度保持不变，全国性的《治安管理处罚条例》不适用于香港、澳门特别行政区。台湾地区的政治状况和法律地位虽不同于香港、澳门特别行政区，但是根据“一国两制’的基本构想，其未来的司法将仍然是独立的。因此，将来海峡两岸统一后，全国性的《治安管理处罚条例》也会不适用于台湾地区。
    至于一国驻在外国的使馆、领馆是否视同该国的“领域内’，目前有不同的观点。有的人认为，根据国际条约和惯例，一国驻在外国的使馆、领馆，如同一国的船舶、飞机或者其他航空器一样，属于该国领土的延伸，不受驻在国的司法管辖而受本国的司法管辖。一国驻在外国的使馆、领馆亦视同该国的领域内，在其内发生的任何违法犯罪都适用派遣国的法律、而不适用驻在国的法律。对于这种观点，我们有不同看法。关于使馆、领馆馆舍的特权与豁免，我国1975年11月25日加人的《维也纳外交关系公约》第二十二条规定：“一、使馆馆舍不得侵犯。接受国官吏非经使馆馆长许可，不得进人使馆馆舍。二、接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护使馆馆会免受侵人或损害，并防止一切扰乱使馆安宁或有损使馆尊严之情事。三、使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。”《维也纳领事关系公约》第三十一条‘领馆馆舍不得侵犯”中规定：“一、领馆馆舍于本条所规定之限度内不得侵犯。
二、接受国官吏非经领馆馆长或其指定人员或派遣国使馆馆长同意，不得进人领馆馆舍中专供领馆工作之用之部分。惟遇火灾或其他灾害须迅速采取保护行动时，得报定领馆馆长已表示同意。