《处罚条例》(以下简称《条例》)的修改引起了社会极大的关注,究其原因,实在是因为它与普罗民众的关系太过于密切。处罚的范围扩大,处罚的种类增多,罚款幅度大幅提高,意味着警察的权力得到空前的扩展,自然引致人们的忧虑,以至于引发媒体言论:“警察事故多发与警察权的控制”。这种忧虑正常而理性,对于这样一部事关重大的法律,我们理应予以关注,而且应当是深度关注。
由于深度的关注,我认为有几个基本观念需要转变:
一、以公民权利保障为本。
《治安管理处罚条例》的修改并不是一次简单的修订,而是伴随社会转型的新的立法。如果立法者和实施者没有这种指导思想的转变,我们很难期望一部“良法”面世,我们也很难受到“良行”对待。
中国社会正处于重要的转型期,这是我们思考一切问题的基本出发点。法律作为一种社会规则,只有当它与社会生活的要求相符,其才获得了“正当性”。即使对于治安管理处罚法来说,社会剧烈的变动恐怕也是引发修改的基本原因。因此,伴随中国社会转型而来的《治安管理处罚法》的修改,同样也存在着转型问题。以我的判断,这种转型就是社会的治安管理应从“社会控制型”转变为“公民权利保障型”。
综观《条例》的规定,其中透着浓重的“社会控制”色彩,其开宗明义第一条即规定:“为加强治安管理,维护社会秩序和公共安全,保护公民合法权益,保障社会主义现代化建设的顺利进行,制定本条例。” 以“社会控制”为目的,这是“全能主义国家”那个特定年代赋予《条例》的使命。在高度集权的计划体制下,在一种“组织起来的秩序”中,治安管理具有重要地位。无论是地域限制的户籍制度,还是维护这种地域限制的收容遣送,甚至包括整个治安管理,都潜在着维护这样一种“安排的秩序”的目的。
市场经济是一种“自发的秩序”,它是在人们的日常生活,也即是权利交易中自发形成。国家的职能即在于确定权利交易的规则,并维持权利交易的秩序,而无需、也不应当介入权利交易活动之中,安排整个社会秩序。因此,政府的管理,包括治安管理的目的都在于权利保障。1978年以来,各项改革措施的实行正在逐步造就一个多元化的社会。利益的多元化、主体的多元化、社会生活的多元化,以至于法律规则的多元化,我们已生活在一个多元社会之中。而对于一个已经日益多元化的时代来说,保护民众 ——多元主体之源——的利益应当成为其本。以此观之《治安管理处罚法》,在保障公民权利方面有了很大改进,但不尽如人意之处还是较为明显的。如果没有类型的转变,出台的法律不仅不能促进社会转型,保障社会转型,反而可能会成为社会转型的障碍。
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