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淮滨县人民检察院以淮检刑诉（2010）X号起诉书指控被告人廖运宏、陈明刚、徐浩犯滥用职权罪，于2010年6月24日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，分别于2010年7月28日、2010年8月11日、2010年9月6日三次公开开庭审理了本案。2010年7月28日淮滨县人民检察院申请延期审理一次。淮滨县人民检察院指派检察员郭××出庭支持公诉、被告人廖运宏及其辩护人郑××、被告人陈明刚及其辩护人郭××、被告人徐浩及其辩护人郑××到庭参加诉讼。现已审理终结。
淮滨县人民检察院指控，2007年，省、市工商局分别下文要求各县区工商局对下属的基层乡镇工商所进行整合，整合后建成规范化中心所，并按照法律法规的规定对原基层所的房屋和土地进行处置。淮滨县工商局在对原基层所的房屋及土地进行处置时，未按照《划拨土地使用权管理暂行办法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规的规定办理土地出让手续，而是先由原基层所所长对各个基层所所在位置及当地同样地段的房屋及土地价格进行了解，并与买主进行协商，协商后把与买主议定的价格向各自的主管副局长进行汇报，主管副局长认为合适后，再由局长提交局党组研究，局党组通过后，与买主签订买卖协议。从2008年至2009年以此方式共处置了全县11个原基层工商所，从而造成了大量的国有土地出让金流失。
被告人陈明刚负责处置的原赵集工商所土地出让金流失x元；原固城工商所土地出让金流失x元；原三空桥工商所土地出让金流失x元（案发前已补交x元，欠5583元），总计流失土地出让金x元。
被告人廖运宏、徐浩二人负责处置的原麻里工商所土地出让金流失x元；原防胡工商所土地出让金流失x元（案发前已补交x元，欠x元）；原张里工商所土地出让金流失x元（案发前已补交x元，欠1270元），总计流失土地出让金x元。
针对上述事实，公诉机关当庭出示了相关证据，认为被告人廖运宏、陈明刚、徐浩的行为已构成滥用职权罪，请求依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定处罚。
被告人廖运宏辩称，事情为党组集体研究决定，我认为我有责任，但不构成犯罪。
辩护人郑××提出的辩护意见是：一、公诉机关委托的评估机构既没有司法鉴定资质，又没有国有资产评估资格，故该机构的评估结论，不能作为定案的依据。二、涉案土地使用权绝大部分没有转移，更谈不上土地出让金流失。三、起诉书误解了土地出让金流失的概念，真正的土地出让金流失是指土地使用权的出让金低于按国家规定所确定的最低价。四、本案起诉书对刑法上的“滥用职权”作了扩大化解释，工商局在土地出让金问题上没有职权可以滥用，且土地出让金也没有流失。因此，认定工商局在土地出让金上滥用职权是说不通的。五、本案不是法人犯罪，不符合追究相关人员刑事责任的条件。综上，本案起诉书采信的评估机构没有资质，且事实上土地出让金没有流失，再退一步，流失了也没有达到犯罪的程度，再加上本案不存在滥用职权和单位犯罪。因此，建议淮滨县人民法院对此案作出无罪判决或由人民检察院自行撤回起诉。望法庭明察。
被告人陈明刚辩称，我没有构成犯罪，处理过程由党组决定，并非我个人所决定。
辩护人郭××提出的辩护意见是：一、本案被告人无“权”滥用。滥用职权的行为，必须是行为人手中有权，并且滥用了权力，与危害结果有直接的因果关系。在本案中，被告人陈明刚仅仅严格执行了党组的决定，负责听取下级工商所汇报，再将情况汇报至局长，在整个过程中，被告人陈明刚仅起到上传下达的作用，根本没有权利做出处置三处国有资产的决定。根据豫工商(2007)X号文件和信工商（2007）X号文件的要求，淮滨县工商局经党组研究才做出对赵集等工商所房屋和土地处置决定，而不是陈明刚个人决定。因此，被告人陈明刚既不能构成超越职权违法决定、处理其无权决定、处理的事项，亦不能构成违反规定处理公务。二、被告人造成损失不够立案标准。根据最高人民检察院关于渎职犯罪立案标准的规定，造成公共财产直接经济损失20万以上方可立案。在本案中，被告人陈明刚按照局党组决定参与处置的三处国有资产并未造成出让金流失x元。固城工商所出让金并非流失，仅仅是因为土地部门的原因，购买人刘继吾未及时履行合同义务按时缴纳。赵集工商所《房屋出售协议》并未载明卖地，仅仅是将所内部分房屋出售，不存在土地出让金流失问题。三空桥工商所土地出让金已经缴纳完毕不存在土地出让金流失。综上所述，在淮滨县工商所处置该三处国有资产时，并未造成达到立案标准的经济损失。三、被告人并无主观故意，且行为与结果并无必然因果关系。本案被告人在主观上并不存在故意，且损失结果与被告人执行上级决定并无必然因果关系。综上，辩护人认为被告人的行为不构成滥用职权，希望法院采纳辩护人的辩护意见，秉公判处。
被告人徐浩辩称，我构不成滥用职权犯罪，我无决定权，也无处置权。
辩护人郑××提出的辩护意见是：一、对公诉人所委托的地价评估公司“淮滨县域丰地价评估咨询有限公司”所作的评估报告不予认可，理由是该评估公司无司法鉴定资格。二、公诉人起诉书中称淮滨县工商局对原基层所的房屋进行处置时未按照法律法规规定办理土地出让手续，对此有不同看法。根据《城市房地产管理法》的规定，“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者协议的方式。”本案中，淮滨县工商局采取协议的方式出售房屋在程序上并没有违反法律的规定。土地出让招标的义务在土地管理部门，而非淮滨县工商局，公诉人以淮滨县工商局在处置土地过程中违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》进行起诉是不妥的。淮滨县人民政府对庞朝亮等四户用地补办手续给与了正式批复，充分说明协议出让是合法的，补办手续是合法的，在程序上没有什么问题。公诉机关指控的理由不能成立。三、根据滥用职权的犯罪构成分析，被告人徐浩从主观方面和客观方面都不能构成滥用职权罪。综上所述，本案中被告人徐浩的行为没有滥用职权的行为，也不能认定已经给公共财产造成了重大损失，不符合滥用职权的客观要件，不构成滥用职权罪。望贵院采纳辩护人的辩护意见，秉公判处。
经审理查明，2007年，河南省工商行政管理局和信阳市工商行政管理局分别下发豫工商（2007）X号和信工商（2007）X号文件，要求各县区工商行政管理局对下属的基层乡镇工商所进行整合，整合后建成规范化中心所，并按照法律法规的规定对原基层工商所的房屋和土地进行处置。淮滨县工商行政管理局在对原基层工商所的房屋和土地进行处置时，未按照《划拨土地使用权管理暂行办法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定先向淮滨县人民政府国土资源局申请批准办理土地使用权出让手续，交付土地出让金，而是先由淮滨县工商行政管理局委托信阳盛鹏房地产估价师测量师有限公司对需要处置的原三空桥工商所、固城工商所、防胡工商所、张里工商所的房地产进行估价和委托淮滨县广信房地产估价师有限公司对需要处置的原赵集工商所、麻里工商所的房地产进行评估，再由各基层所所长对各个基层所所在位置及当地同样地段的房屋及土地价格进行了解，并与买主进行商谈价格后把与买主议定的价格向各自主管副局长进行汇报，主管副局长认为合适后，再由局长提交局党组研究，局党组通过后，与买主签订买卖协议。从2008年至2009年以此方式对上述六个基层工商所进行处置。其中，被告人廖运宏、徐浩经手对防胡工商所、麻里工商所、张里工商所的房屋及土地进行了出让，防胡工商所的房屋及土地以十二万元的价格分别出让给郑××、朱×、高××、刘×、魏××、祁×、王××、刘××、董××，麻里工商所的房屋及土地以六万元的价格出让给吴×，张里工商所的房屋及土地以十七万的价格分别出让给韩××、谭×、郑×、谭×、马××。被告人陈明刚经手对固城工商所、三空桥工商所、赵集工商所的房屋及土地进行了出让，固城工商所的房屋及土地以十万元的价格出让给刘××，三空桥工商所的土地以三十万元的价格出让给庞××，赵集工商所的房屋及房屋后闲置土地以七万的价格出让给余××。被告人廖运宏、徐浩负责处置的防胡工商所国有土地出让金流失x元（案发前已补交x元）、麻里工商所国有土地出让金流失x元、张里工商所国有土地出让金流失x（案发前已补交x元），总计国有土地出让金流失x元。被告人陈明刚负责处置的赵集工商所国有土地出让金流失x元、固城工商所国有土地出让金流失x元（案发后已补交)、三空桥工商所国有土地出让金流失x元（案发前已补交x元），总计国有土地出让金流失x元。案发后，被告人廖运宏、陈明刚、徐浩又追回土地出让金x元。其中，被告人廖运宏追回x元、被告人陈明刚追回x元、被告人徐浩追回x元。
认定上述事实的证据有：1、被告人廖运宏供述，证实其在主管防胡工商所、麻里工商所、张里工商所期间，未按照相关法律规定，听过被告人徐浩汇报后就建议局党组对上述三所的房屋及土地进行处置的事实；2、被告人陈明刚供述，证实其在主管固城工商所、三空桥工商所、赵集工商所期间，未按照相关法律规定，就建议局党组对上述三所的房屋及土地进行处置的事实的事实；3、被告人徐浩供述，证实其在担任防胡工商所所长期间，按照局的安排，为防胡工商所、麻里工商所、张里工商所房屋及土地处置联系买主、商谈价格后向主管领导汇报的事实；4、证人王×证言，证实为了完成对基层工商所整合，建设标准化中心所，弥补建设资金不足，由集体研究决定由各所所长联系买主，商谈价格后向主管局长汇报，然后由主管局长提交局党组研究后对老所的房屋及土地进行出让的事实；5、证人任×证言，证实其在2001年担任赵集工商所所长期间进行的集资建房的事实；6、证人詹×证言，证实其经手收过防胡、张里、三空桥、固城、赵集、麻里六所出卖房屋及土地资金和按王震局长安排联系评估机构对局下属所有工商所进行评估的事实；7、证人高××证言，证实其为了应付检查，将老所房屋及土地卖的资金以置换保证金下的帐；8、证人祁××、郑××、朱×证言，共同证实他们通过徐浩所长以十二万元的价格购买了防胡工商所的房屋及土地的事实；9、证人吴×、闫××证言，证实他们以六万元的价格购买了麻里工商所的房屋及土地的事实；10、证人韩××、谭×、马××、郑×证言，证实他们以十七万元的价格购买了张里工商所的房屋及土地的事实；11、证人刘××证言，证实其以十万元的价格购买了固城工商所的房屋及土地的事实；12、证人余××证言，证实其以七万元的价格通过陈××购买了赵集工商所三楼X间房子和后院地皮及八间房子的事实；13、证人庞××证言，证实其以三十万元的价格购买了三空桥工商所的房屋及土地并缴纳了土地出让金的事实；14、淮滨县工商行政管理局局党组会议记录在卷，证实了涉案六所房屋及土地处置汇报情况，与购买人证实的价格和购买范围相一致；15、河南省工商行政管理局豫工商（2007）71、72、X号文件、信阳市工商行政管理局信工商（2007）135、（2008）129、144、145（2009）X号文件、淮滨县工商行政管理局淮工商（2007）94、（2008）X号文件在卷；16、涉案六所房屋及土地出让协议在卷，证实的价格和购买范围与购买人的证言和局党组会议记录相一致；17、信阳盛鹏房地产估价师测量师有限公司对三空桥工商所、固城工商所、防胡工商所、张里工商所的房地产估价报告和淮滨县广信房地产估价师有限公司对赵集工商所、麻里工商所的房地产评估报告在卷；18、淮滨县域丰地价评估咨询有限公司对涉案六所土地使用权价格评估报告和土地评估结果通知单在卷；19、淮滨县国土资源局证明，证实涉案六所在出让时应缴纳的土地出让金分别为防胡工商所x元、张里工商所x元、麻里工商所x元、固城工商所x元、三空桥工商所x元、赵集工商所商服用地x元、住宅用地x元。20、关于固城、赵集、麻里、三空桥、防胡、张里六乡镇工商所土地使用权变更情况和土地出让金缴纳情况证明在卷；21、淮滨县人民政府关于对庞朝亮等四户用地补办出让手续的批复及相关出让合同在卷；22、河南省罚没收入统一票据在卷；23、被告人廖运宏、陈明刚、徐浩悔过书在卷；24、被告人廖运宏、陈明刚、徐浩户籍证明、身份证明、任职证明等在卷。
以上证据，经当庭质证、认证，确实、充分，足以认定。
淮滨县人民检察院委托的淮滨县域丰地价评估咨询有限公司对涉案六所土地使用权价格评估报告和淮滨县工商行政管理局委托的信阳盛鹏房地产估价师测量师有限公司对三空桥工商所、固城工商所、防胡工商所、张里工商所的房地产进行估价报告及淮滨县广信房地产估价师有限公司对赵集工商所、麻里工商所的房地产进行评估报告，因两组报告均未对所出让的土地使用权出让金进行评估，不能作为本案的定罪依据，本院不予采信。对淮滨县国土资源局出据的涉案六所国有划拨土地出让时应缴纳土地出让金数额的证明，因淮滨县国土资源局是土地出让金的核算和收缴主体，具有法定核算国有土地出让金数额的职能，本院对此予以采信。
本院认为，被告人廖运宏、徐浩、陈明刚身为国家机关工作人员，在落实上级任务、处置国有资产的具体工作中，不严格遵守国家有关法律法规，超越权限，擅自决定或处理其无权决定处理的事务，违法处置国有资产，其中被告人廖运宏、徐浩的具体行为导致国有土地使用权出让金流失人民币x元的重大损失，被告人陈明刚的具体行为导致国有土地使用权出让金流失x元的重大损失，三被告人的行为已构成滥用职权罪，淮滨县人民检察院对三被告人的指控罪名成立。依照法律法规，应当先行补交土地出让金等法定手续后，国有划拨土地方可依法出让。但由于三被告人的具体行为，导致国土部门实际应当已经收取上来的x元土地出让金，案发时大部分仍未收取上来。该项损失是实际已经发生了的，不是可能发生或有待发生，即使案发后被告人补交该出让金，只是案发后的补救行为，并没有改变其行为构罪的根本性质。所以对公诉机关在起诉书中把后来补交数额从犯罪数额中扣除的意见，本院不予认定。对各被告人及辩护人以土地出让金尚未实际流失、可以追回补交或应当由买方交纳为由辩解、辩护无罪的意见，本院不予采纳。虽然三被告人的行为是在执行工作任务中造成，但并不能排除三被告人行为的违法性。本案中，三被告人在主观上有过错，在客观上是违法行为的具体参与者和实施者，且行为后果达到犯罪数额的标准，公诉机关对三被告人予以起诉，三被告人依法应当对自己的行为后果承担各自相应的刑事责任。其中，被告人廖运宏、陈明刚即是研究参与者，又是具体实施的负责人，被告人徐浩虽然未参与决定，但系具体实施者，以上三被告人的具体行为与危害后果之间有刑法上的因果关系。所以，各被告人及辩护人关于只是在落实上级及单位的任务、个人无刑事责任的辩解、辩护意见不能成立，本院不予采纳。
鉴于本案三被告人犯罪情节轻微，案发后积极努力挽回损失，对其不需要判处刑罚，依法可对其免予刑事处罚。为此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十一条、第六十四条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告人廖运宏犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、被告人徐浩犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
三、被告人陈明刚犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
四、对追回补交土地出让金人民币x元予以上缴。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长孙存春
审判员刘新忠
代理审判员王仁地
二○一○年九月七日
书记员方治国
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