湖北省秭归县人民法院
行政判决书
(2001)秭行初字第X号
原告王某，女，X年X月X日出生，汉族，个体工商户(餐馆饮食业)，户籍地秭归县X镇X村X组，现居住（略）。
委托代理人林兆甲，秭归县三峡法律服务中心法律工作者。
被告秭归县公安局。住所地：秭归县X镇长宁大道X号。
法定代表人李某，系秭归县公安局局长。
委托代理人杨某，系秭归县公安局法制科副科长。
原告王某诉被告秭归县公安局行政处罚并赔偿一案，原告于2000年12月28日向本院提起行政诉讼，本院2001年1月3日受理后，依法组成合议庭于2001年2月8日对本案进行不公开审理，除被告秭归县公安局法定代表人李某因事未到庭参加诉讼外，原告王某及其委托代理人林兆甲，被告秭归县公安局的委托代理人杨某均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告秭归县公安局于2000年4月30日作出公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定，被告以原告在经营“白玉兰休闲阁”美容、美发期间，容留妇女卖淫，对发生在本单位的卖淫行为放任不管，根据关于严禁卖淫嫖娼的决定第7条之规定，决定给予罚款1万元的行政处罚。
原告王某诉称，被告给原告作出罚款1万元治安行政处罚的主要证据不足，被告没有证据证实原告有容留妇女卖淫的行为，其理由一是被告于1999年2月2日以原告涉嫌“介绍、容留妇女卖淫”对原告实施刑事拘留进行侦查，侦查期间，被告以证据不足解除了对原告的强制措施，接着又改头换面以同一事实行为即以原告容留妇女卖淫行为对原告进行罚款1万元治安行政处罚，很显然证据是不足的，可以说也是没有证据的。二是被告作出的具体行政行为违反法定程序，其主要表现是：(1)原告不是《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第7条规定的主体；(2)被告在行政处罚决定书中未有告知原告申请复议或提起行政诉讼的途径和期限；(3)处罚决定书没有载明作出处罚决定的日期；(4)被告未有告知原告要求听证的权利；(5)由被告自行收取罚款。综上所述，因被告作出的公(治)行决字(2000)第X号《公安行政处罚决定》主要证据不足，违反法定程序，被告作出的这一具体行政行为不合法，严重侵犯原告的合法权益，现请求法院判令撤销被告作出的公(治)行决字(2000)第X号《公安行政处罚决定书》，并返还原告交纳的罚款1万元的本金及利息损失100元。
被告秭归县公安局于2001年1月11日向本院提交了答辩状，并在庭审中辩称：1.原告在经营“白玉兰休闲阁”美容美发期间雇用了王某琼、卢某等人做“小姐”，从事卖淫的违法活动，对王某琼、卢某等人的卖淫行为，原告或参与介绍容留或放任不管，不采取措施制止，而从中获取非法利益，原告的违法行为有原告三次供述和王某琼、卢某的供述为证，只是原告的违法行为尚不足以构成犯罪，但不能说原告的违法事实不存在，故此，原告诉称被告作出的处罚决定主要证据不足，违反法定程序，该理由缺乏事实依据不能成立。2.原告提起的行政诉讼已超过了法定的起诉期限，被告作出的《公安行政处罚决定书》中已明确告知，其不服本处罚决定，可以在收到决定书后申请复议或向人民法院起诉，原告在收到处罚决定书后，于2000年7月31日向被告提出了赔偿申请，同年9月21日向秭归县人大常委会和秭归县人民检察院提出控告，这说明，白玉兰休闲阁的法定代表人王某即原告早已知悉了处罚决定书确定的内容，但其在法定期限内未提起行政诉讼。3.原告不具备起诉资格，被告处罚的对象是白玉兰休闲阁，而不是原告个人，作为白玉兰休闲阁的法定代表人，原告只能以白玉兰休闲阁的名义提起诉讼，而不能以原告个人的名义起诉。4.原告诉称，未告知诉权和起诉期限，没有载明作出决定的日期，由被告所收取罚款，这些不涉及到处罚决定的正确合法与否，综上所述，被告认为，被告对白玉兰休闲阁所作出的治安行政处罚决定认定的事实清楚、证据充分、程序合法、裁量适度，原告不具备起诉资格且超过法定起诉期限，特请求法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交答辩状的同时，向本院提交了以下证据材料：1.刑事案件发现受理登记表复印件一份；2.对王某执行拘留证复印件一份；3.秭归县人民检察院不批准逮捕决定书复印件一份；4.秭归县公安局释放通知书复印件一份；5.秭归县公安局取保候审决定书复印件一份；6.秭归县公安局解除取保候审决定书复印件一份；7.收取、没收、退还取保候审保证金审批表复印件一份；8.违反治安管理案件呈批表复印件一份；9.秭归县公安局茅坪派出所作出的公安行政处罚告知书复印件一份；10.秭归县公安局2000年4月30日作出的公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书复印件一份；11.秭归县公安局茅坪派出所出具的2000年4月30日收取王某治安罚款1万元的罚没收入票据(号码NO.（略）)复印件一份；12.2000年4月28日领取保证金1万元的便条复印件一份；13.秭归县公安局茅坪派出所1999年5月15日收王某1万元的行政事业单位收款收据复印件一份(号码为（略）)；14.1999年1月5日、1月6日、2月1日秭归县公安局茅坪派出所对王某三次讯问笔录复印件三份；15.秭归县公安局茅坪派出所1999年1月5日讯问王某琼、卢某讯问笔录复印件各二份及1999年1月30日王某友的询问笔录复印件一份；16.1999年2月23日王某之夫屈颢申请复印件一份；17.2000年7月31日秭归县公安局督察员王某元、范寸山询问王某询问笔录复印件一份和调查茅坪派出所干警杜静、汪国华询问笔录复印件各一份；18.茅坪派出所干警蔡大环、茅坪派出所所长胡俊书写的证明材料复印件各一份；19.公安部法制司对个体旅店业等是否属“单位”的请示的答复函件即公法(1992)X号文件复印件一份和1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过，1991年9月4日中华人民共和国主席令第X号公布，自公布之日起施行关于严禁卖淫嫖娼的决定复印件一份；20.原告王某于2000年7月31日向秭归县公安局赔偿申请书复印件一份和2000年7月25日写给县政府办公室信件复印件和写给县人大“关于茅坪派出所严重违法要求按有关法律予以赔偿的申请”复印件各一份。上述证据已制作了证据清单，并经本院向原告送达了清单副本。
原告向本院提交的证据材料有：1.公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书原件一份；2。2000年4月30日秭归县公安局茅坪派出所收取王某治安罚款1万元的湖北省财政厅罚没收入票据原件一份，号码为NO.（略）；3.1999年2月2日秭归县公安局对被拘留人家属或单位通知复印件一份；4.秭归县公安局解除取保候审通知书复印件一份；5。秭归县公安局解除取保候审决定书复印件一份；6.秭归县公安局水上派出所1999年3月9日收取王某1万元保证金的行政事业单位收款收据复印件一份，号码为NO.（略）；7.王某开办的个体餐馆营业执照副本及本人的身份证复印件一份。上述证据，已制作了证据清单并经本院向被告送达了清单副本。
本院依职权调取的证据为秭归县工商行政管理局注册分局2001年2月27日出具的证明原件一份。
庭审质证时，原告对被告提供的第9、10、14、X号证据提出异议，其他证据无异议。原告认为第X号证据2000年3月10日公安行政处罚告知书一是“王某”三个字不属于本人签名，公安机关根本没有履行告知程序；二是告知书适用的法律错误，处罚的理由是涉嫌介绍、引诱、容留妇女卖淫，而适用的法律是《中华人民共和国治安管理处罚条例》第32条第1款第1项即赌博条款；三是茅坪派出所无权履行告知义务，派出所告知属越权告知。原告对被告提供的第X号证据认为被告提供的公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书复印件与原告手中持有的处罚决定书原件不符，表现在以下方面：一是原件中没有确定履行交纳罚款时间，而复印件中确定交纳罚款的时间为2000年5月2日前；二是原件中没有填写处罚日期，而复印件中填写了处罚日期为2000年4月30日；三是原件中法定代表人栏目中无任何签名，而复印件当事人栏目中有王某胜代笔签名，综上可以看出被告给法院提交的复印件与原告提交给法院处罚决定的原件公文样式不一样，原件中是用的“法定代表人签名”的公文样式，复印件是用的“当事人签名”公文样式，两种样式共同点都没有告知原告司法救济权利；原告对X号证据认为“白玉兰休闲阁”美容美发属起字号的个体工商户，属临时营业执照，不属单位，将个体工商户按单位来处罚罚款，显然是适用法律错误。原告认为公安机关将法人和法定代表人相混淆导致适用法律错误。原告对X号证据即茅坪派出所询问原告三份讯问笔录承认每份笔录的签名均属于原告本人签名，对笔录中陈述的内容认为属公安机关体罚和刑讯逼供获取的，本人供述属违背真实意思的供述，应无效。被告对原告的质疑予以辩驳，认为从对原告王某涉嫌容留、介绍妇女卖淫进行刑事侦查，到后来治安处罚，均履行了告知义务，从讯问王某的三份讯问笔录中能证实，2000年3月10日秭归县公安局茅坪派出所制作的公安行政处罚告知书在适用法律上固然存在错误，但还是履行了告知义务，2000年4月30日秭归县公安局制作的公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书复印件与原告提供原件某些地方不一样属实，处罚中所依据的法律全国人大常委会制定的关于严禁卖淫嫖娼的决定第7条，处罚适用的法律是正确的。庭审中原告对在公安机关三次交待讯问笔录翻供，认为是受公安机关刑讯逼供所作的陈述交待无任何事实根据、翻供的理由不能成立，被告对原告提供的证据不持异议，原、被告双方对法院依职权调取的证据不持异议。
经庭审质证，本院认为被告提供的第X号证据收集的方法存在瑕疵，不具备证据效力外，原、被告提交的其他证据取得的程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院根据上述有效证据认定以下事实：原告于1998年9月8日经秭归县工商行政管理局核准，领取个体临时营业执照(证号为（略）)后，在茅坪镇X村X组开办个体理发、美发店，字号为“白玉兰休闲阁”美容、美发。原告在经营美容、美发期间，聘请王某琼、卢某二人当服务小姐。1999年1月5日被告单位民警依职权在例行检查时发现原告有介绍、容留妇女卖淫的嫌疑，分别对原告及王某琼、卢某调查核实后，于1999年2月2日以原告涉嫌介绍、容留妇女卖淫决定对原告刑事拘留，进行侦查，嗣后提请秭归县人民检察院对原告批准逮捕，经秭归县人民检察院审查后，于1999年3月4日以“证据不足”作出了不批准逮捕的决定，并制作了秭检刑不捕(1999)X号不批准逮捕决定书。被告于同年3月7日对原告采取取保候审的刑事强制措施，责令原告交纳了1万元的保证金，由被告所属水上派出所出具了行政事业单位收款收据。2000年3月8日被告以“证据不足，嫖客无法查证”为由，依法解除了对原告的取保候审的强制措施后，同年3月10日由被告所属的茅坪派出所下达了(2000)行告字第X号公安行政处罚告知书，拟对“白玉兰休闲阁发廊法人代表王某因1999年涉嫌介绍、容留妇女卖淫案，其嫖客无法取证，现作治安处罚，构成介绍、容留妇女卖淫行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第32条第1款第1项之规定，拟给予罚款1万元的处罚，该处罚告知书未有送达给原告。2000年4月30日被告作出了公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书，以王某在经营白玉兰休闲阁期间，容留妇女卖淫，对发生在本单位的卖淫行为放任不管，依据全国人大常委会颁布的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条的规定，决定给予白玉兰休闲阁法定代表人王某罚款1万元的处罚，该处罚决定书未有规定履行的期限和履行方式，也没有告知复议或起诉的途径和期限，也没有填写作出处罚决定的具体日期。同日当天，被告将原告交纳的取保候审保证金1万元直接转为罚款，并由被告所属的茅坪派出所出具了收取王某罚款1万元的罚没收据。2000年7月31日原告向被告提出赔偿申请，同年9月21日原告向秭归县人大常委会和秭归县人民检察院提出控告，均无结果情况下，2000年12月28日，原告向本院提起行政诉讼，请求法院判令撤销秭归县公安局2000年4月30日作出的公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书，并请求赔偿，即返还罚款1万元及利息损失100元。
庭审辩论中，本案当事人依据本院采信的证据，围绕本案争议的焦点即公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书罚款1万元的具体行政行为是否合法即认定的事实依据，法律依据是否准确，原告容留、介绍妇女卖淫的证据是否充分，处罚主体是否正确，程序是否合法，罚款数额是否恰当进行了充分辩论，原告认为：1.被告认定原告有容留、介绍妇女卖淫的主要证据不足，事实依据不足，被告没有提供作出行政处罚的证据，对原告给予1万元的行政处罚所依据的证据来源于公安机关涉嫌侦查的证据，但该证据在提请检察机关批准逮捕时已作了明确的答复，该证据不力，足以证明原告介绍、容留妇女卖淫的行为客观事实不存在，公安机关将构不成犯罪行为的证据作治安处罚，该证据是不能成立的，可以说公安机关是无证据的处罚，是错误的。2.原告认为被告作出罚款1万元的治安处罚时适用法律错误，不能适用全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娟决定的主体，只能适用治安管理处罚条例，若适用人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，对白玉兰休闲阁美发店才能处罚1万元以上的罚款，对原告王某只能处罚1千元罚款，很显然罚款的数量也是不准确的。3.原告认为被告作出1万元罚款时，程序违法，一是没有按“行政处罚法”规定，对较大数额的罚款告知听证权利，二是没有交待司法救济权，三是无处罚的具体日期，四是罚款1万元如何给付执行没交待，同时作出处罚后就将原告交纳的保证金直接转为罚款，违背了裁、执分离原则。综上所述，请求法院撤销公安机关作出的罚款1万元的具体行政行为。被告认为：1.原告从事白玉兰休闲阁美容、美发期间，从事介绍、容留妇女卖淫的事实存在，但没有达到触犯刑律的程度，根据有关法律规定，对于介绍、容留妇女卖淫的行为情节严重的予以刑事追究，情节较轻的，给予治安行政处罚。原告认为刑事证据不力就不能作违法的治安处罚显然是错误。2.被告对原告作出1万元的处罚适用法律正确，原告具备《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第7条规定的主体，符合公安部法制司对个体旅店等是否属“单位”的请示的答复的解释。3.在作出罚款1万元的处罚时给原告履行了告知义务，原告不行使自己的权利是对自己权利的一种处分，处罚决定书作出后告知了原告的复议、起诉权，而原告未在期间内起诉，现提起行政诉讼，已超过起诉期限，即丧失了起诉权利。4.原告不具备起诉资格，有权提起诉讼的应是白玉兰休闲阁，原告是白玉兰休闲阁的法定代表人。综上被告认为对“白玉兰休闲阁所作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，裁量适度，请求法院予以维持，驳回原告的诉讼请求。
本院审理认为：(一)被告认定原告介绍、容留妇女卖淫的违法事实主要证据不足，其理由为：1.虽然被告提供了原告在公安机关交代的三份讯问材料和公安机关调查原告雇佣“二位小姐”在公安机关交待的讯问材料，貌似看原告的交待与“二位小姐”交待的内容相一致，但公安机关根据原告及二位小姐交待的事实，在刑事侦查过程中，逐一查证核实时，没有一份证据证明原告和两位小姐交代的事实相吻合，公安机关凭原告陈述和二位小姐证词提请秭归县人民检察院对原告批准逮捕时，秭归县人民检察院审查认为证据不足，而作出不予批捕决定，导致公安机关以证据不足，嫖客无法查证为由解除了对原告的强制措施，综上足以证明原告介绍、容留妇女卖淫的事实证据不足，若该证据充分、原告就已被追究刑事责任；2.被告在不能追究原告刑事责任的同时，对原告的行为作治安处罚，认定证据充足的理由是不能成立的，从本案证据看，原告涉嫌犯罪没有充分的证据证实，才没有追究原告的刑事责任，不追究刑事责任，并不是原告的犯罪行为情节显著轻微，依法不应追究刑事责任的情形，不追究刑事责任的理由是证据不力而没有追究。在证据不力不能追究原告刑事责任的同时，以相同的证据给予原告治安处罚，认定证据充分的理由显然是不成立的，可以说被告作出治安处罚的主要证据是不充分的。
(二)公安机关处罚的主体到底是“白玉兰休闲阁”，还是王某个人。也就是说王某现以个人的名义提起行政诉讼，主体资格是否合法。从本案核实的证据材料看，王某以个人名义提起行政诉讼的主体正确，其理由如下：1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第46条之规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人，有字号的，应在法律文书上注明登记的字号，营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。本案中，“白玉兰休闲阁”美容美发店是王某经工商行政管理部门登记核准取得营业执照后开办的美发店，属取字号的个体工商户，业主为王某，业主也就是实际经营者，故此王某就是法律规定的本案当事人；2.被告作出的处罚决定书虽然处罚的主体是以“白玉兰休闲阁、法定代表人王某”名义作出的，而实际收取1万元的罚款又是以王某个人的名义收取的；3.个体工商户无法定代表人这一概念的法律规定。故此，被告在庭审中辩称，处罚的对象是“白玉兰休闲阁”，而不是王某个人，王某不能以原告的身份提起诉讼的理由不能成立，本院不予支持。
(三)被告对原告作出治安行政处罚时违反法定程序，主要表现在以下4个方面：
1.被告在作出处罚决定之前，未有告知被处罚人要求听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第42条之规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，虽然被告所属茅坪派出所下达了(2000)行告字第X号公安行政处罚告知书，但根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第33条第2款规定，公安派出所只有警告，50元以下罚款的处罚权，拟罚款（略）元的处罚告知权，应由被告秭归县公安局履行告知义务，茅坪派出所无权行使，尽管茅坪派出所履行了告知义务，根据法律规定是一种越权告知行为，应属无效告知。
2.公安行政处罚告知书引用法律条款错误，对原告的违法行为应适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条第1款规定，却引用的是《中华人民共和国治安管理处罚条例》第32条第1款第1项有关赌博行为的处罚规定，显然是文不对题，适用法律错误。根据全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条的规定，旅游业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位，对发生在本单位的卖淫嫖娼活动，放任不管，不采取措施制止的，由公安机关处1万元以上10万元以下罚款，并可以责令其限期整顿，停业整顿，经整顿仍不改正的，由工商行政主管部门吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由本单位或者上级主管部门予以行政处分，由公安机关处1千元以下罚款。根据本条的立法规定，对“单位”可以处一万元以上十万元以下罚款，对直接负责的主管人员和直接责任人员只能处1千元以下罚款；同时根据1992年1月20日公安部法制司对个体旅店业等是否属“单位”的请示的答复为：全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中所称的“旅店业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位”系指所有经营这些行业的单位，包括国家经营的、中外合资经营的、集体经营的和个体经营的，只要这些单位发生本决定第6条、第7条、第8条应予处罚的行为，都应当按照上述决定的有关规定处罚，很显然，原告王某从事的“美容美发”服务行业，一不是办旅店，二不是搞饮食服务，三不是搞文化娱乐，四不是开办的出租汽车业，仅仅是个办个体美容美发业务的个体工商户，给原告处1万元的罚款，适用该条法律，有些不够正确。
3.公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书存在以下严重瑕疵。根据《中华人民共和国行政处罚法》第79条之规定，行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书，行政处罚决定书应当载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；(三)行政处罚的种类和依据；(四)行政处罚的履行方式和期限；(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。本案中，被告在作出公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定书时，没有填写作出处罚决定的日期，没有告知对处罚决定不服，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，没有告知交纳1万元罚款的履行方式和期限，可以认定该处罚决定主要内容不齐全，不具体，被告作出的处罚决定书程序上存在严重瑕疵。
4.被告在收取原告1万元的罚款问题上违背了裁、执分离原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第46条之规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，除简易程序当场处罚，不当场收缴事后难以执行的和在边远、水上、交通不便地区、行政机关及其执法人员依照简易程序和一般程序的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款尚有困难的，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。本案系一般程序处罚，而且是数额较大的罚款，不是简易程序处罚，原告居住的地方既不在边远、水上交通不便地区，又没有提出当场交纳罚款申请，被告将原告交纳的取保候审保证金直接转为罚款，违背了裁、执分离的原则，程序违法。
(四)被告辩称原告起诉超过了法定的起诉期限，本院认为原告的起诉未超过法定的起诉期限，其理由为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第1款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年之规定，原告是在2000年4月30日知道被告作出的处罚决定的内容，只要在2002年4月30日以前起诉均未超过起诉期限，故被告的这一主张，本院不予支持。
综上所述，被告于2000年4月30日作出的公(治)行决字(2000)第X号《公安行政处罚决定》所认定的主要证据不足，适用法律错误，处罚程序违法，应予撤销，原告所诉请求成立，应予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第一、二、三项，第六十七条第一款和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款、第二十五条、第二十八条第一款、第七款之规定，判决如下：
一、撤销秭归县公安局2000年4月30日作出的公(治)行决字(2000)第X号公安行政处罚决定。
二、限秭归县公安局在本判决生效后三日内返还王某人民币1万元，并承担从收缴罚款之日起至返还之日止的利息，利率参照国家银行同类同期存款利率计算给付。
本案诉讼费人民币200元，由秭归县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审判长郑新华
审判员熊佳钧
代理审判员雷长远
二○○一年三月二日
书记员向江南
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