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重庆市X区蔡家岗镇灯塔屠场诉重庆市X区人民政府关闭屠宰场具体行政行为案

时间:2005-06-20  当事人:   法官:   文号:(2005)渝高法行终字第54号

重庆市高级人民法院

行政判决书

(2005)渝高法行终字第X号

上诉人(一审原告)重庆市X区X镇灯塔屠场。住所地重庆市X区灯塔兽医站。

负责人张某,场长。

委托代理人周立太,重庆立太律师事务所律师。

委托代理人常尚杰,重庆立太律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)重庆市X区人民政府。住所地重庆市X区双元大道X号。

法定代表人吴某,区长。

委托代理人党某,重庆盛世文辉律师事务所律师。

重庆市X区X镇灯塔屠场不服重庆市X区人民政府于2004年6月20日作出的关闭屠宰场具体行政行为一案,已由重庆市第一中级人民法院作出(2004)渝一中行初字第X号行政判决。一审原告重庆市X区X镇灯塔屠场(以下简称灯塔屠场)不服判决,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭,于2005年6月9日公开开庭对本案进行了审理。上诉人灯塔屠场的负责人张某及委托代理人周立太、常尚杰,被上诉人重庆市X区人民政府(以下简称北碚区政府)的委托代理人党某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经公开开庭审理查明:灯塔屠场于1997年5月5日依法取得重庆市工商行政管理局北碚区分局颁发的营业执照,经营范围为生猪自宰、代宰加工、销售,经营期限至2006年5月30日;北碚区政府1998年向灯塔屠场颁发生猪定点屠宰场牌(渝BBQ屠准字第X号)。2002年3月18日,灯塔屠场取得了由重庆市X区卫生局颁发的卫生许可证,有效期至2005年3月18日。2003年5月13日,重庆市X区农业委员会为灯塔屠场颁发了动物防疫合格证。1998年至2001年灯塔屠场正式取得了北碚区商业委员会颁发的屠宰标志证书((略)号),肉品品质检验合格验讫印章((略)号),经营生猪屠宰手续齐全、合法。

1998年1月1日,国务院《生猪屠宰管理条例》开始实施,该《条例》确定实行生猪屠宰许可制度,明确由省、自治区、直辖市人民政府结合本地区实际情况制定定点屠宰厂(场)的设置规划,规定生猪屠宰定点屠宰厂(场)必须具备符合国家规定要求的屠宰间,待宰间,急宰间以及生猪屠宰设备和运载工具。重庆市人民政府为了加强生猪屠宰管理,保证生猪产品质量,保证人民身体健康,根据《生猪屠宰管理条例》和国家有关规定,结合本市实际,于2000年8月31日发布第X号令《重庆市生猪屠宰管理办法》。2001年3月国家开始实施《生猪屠宰与分割车间设计规范》((略)--2000),将《生猪屠宰管理条例》第七条二项所指的“国家规定要求”做了具体的规定。同年10月,重庆市人民政府根据《生猪屠宰管理条例》、《重庆市生猪屠宰管理办法》以及国家强制性标准《猪屠宰与分割车间设计规范》((略)—2000)有关法规,结合重庆市实际情况,制定渝府发[2001]X号《重庆市生猪屠宰定点屠宰厂(场)设置规划》(以下简称《设置规划》)。对我市X区域内设置屠宰厂(场)的选址条件、定点数量、等级标准、工作进度、政策措施等作了明确的规定,特别是对城市X区范围内设置屠宰企业按照高标准严要求的原则进行规划建设,规定在城市X区范围内,除渝中区外,其他八区只设一个二级机械化屠宰厂,限期在2003年前建成投产,同步关闭城市X区范围内的其余屠宰厂(场)。2004年5月,重庆市人民政府根据国家有关规定和重庆市实际情况,对《设置规划》作了补充完善,制定了渝府发(2004)第X号《重庆市人民政府关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》,(以下简称《补充通知》)该通知要求:从实施“放心肉”工程以保障人民群众的身体健康、加强环保、促进现代化生产以提升产业水平,以维护正常的市场经济秩序等原则出发,用机械化、规模化、工厂化、达到国家二级以上标准的生猪定点屠宰厂取代手工屠宰场,将主城规划区达不到国家规定《猪屠宰与分割车间设计规范》((略)—2000)的生猪屠宰厂(场)关闭,关闭期限规定为2004年6月30日。2003年6月16日,北碚区政府批准了北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂为国家二级生猪定点屠宰厂。由于灯塔屠场地处重庆市X区内,屠场的基本条件不符合国家规定要求,北碚区商业委员会在2002年至2004年期间,批准灯塔屠场经营生猪屠宰为临时过渡期。北碚区政府为了切实贯彻执行国家和重庆市人民政府有关生猪屠宰、动物防疫、食品卫生、环境保护等法律、法规、规章及其相关技术标准和规范性文件,确保屠宰环节和流通消费领域的猪肉卫生质量,保障人民群众身体健康和生命安全,于2004年6月15日发布了《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》,即:“本区城市规划范围内不符合国家现行生猪屠宰资质条件、未依法取得定点屠宰资格的生猪屠宰厂(场)自2004年6月30日起停业关闭。”《通告》自2004年7月1日起实施。同日,北碚区政府向灯塔屠场送达《拟关闭屠宰场告知书》,告知灯塔屠场在近期关闭及听证权利。灯塔屠场在规定的期限内未申请听证。2004年6月20日,北碚区政府以灯塔屠场已经不符合有关条件为由,作出《关闭屠宰场决定书》,决定自2004年6月30日起关闭灯塔屠场。北碚区政府授权北碚区商业委员会于2004年7月1日在《新北碚》报上刊登“从2004年7月1日起注销灯塔屠场的屠宰标志证书、标志牌、品质检验印章”。灯塔屠场对北碚区政府作出的关闭屠宰场决定不服,于2004年9月14日提起要求撤销关闭屠宰场决定的行政诉讼。

一审法院经审理后认为:关于本案具体行政行为的法律性质问题。根据国务院颁布的《生猪屠宰管理条例》第二条规定,“国家对生猪实行定点屠宰,集中检疫,统一纳税,分散经营的制度。”第五条规定“定点屠宰厂(场)由市、县人民政府根据定点屠宰厂(场)的设置规划,组织商品流通准入主管部门和农牧部门以及其他有关部门,依照本条例规定的条件审查、确定,并颁发定点屠宰标志牌。”第五条第三款规定:“未经定点,任何单位和个人不得屠宰生猪。”上述法律规定确立我国生猪定点屠宰行业采用的是审批准入制度,从事生猪屠宰活动需要得到行政部门的行政许可,因此,灯塔屠场享有定点屠宰资格,北碚区政府作为定点屠宰资格的行政审批部门既可以对行政相对人的申请决定是否授予定点屠宰资格,也可以因法律、法规、规章修改或废止或者客观情况发生重大变化,对行政相对人作出变更或者撤回生效行政许可的决定。本案是由于客观形势发生变化,灯塔屠场已经不满足继续从事生猪屠宰经营的条件而被北碚区政府撤回了行政许可,故关闭屠宰场的具体行政行为是撤回行政许可,而不是行政处罚,灯塔屠场认为北碚区政府的具体行政行为应属行政处罚的理由不成立。关于北碚区政府以《关闭屠宰场决定书》作出撤回灯塔屠场已取得的定点屠宰场资格主体是否合法的问题。根据《生猪屠宰管理条例》第五条第一款“定点屠宰厂(场)由市、县人民政府根据定点屠宰厂(场)的设置规划,组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他部门,依照本条例规定的条件审查、确定,并颁发定点屠宰标志牌”的规定,确定了北碚区政府享有监督管理职责。根据《重庆市生猪屠宰场管理办法》第五条第二款规定,北碚区政府作为北碚区域生猪屠宰的法定审批机关,同样享有撤回生效行政许可的主体资格,故北碚区政府作出《关闭屠宰场决定书》主体合法。关于北碚区政府作出的具体行政行为是否合法的问题。国务院《生猪屠宰管理条例》属行政法规,至今有效,应当适用。《重庆市生猪屠宰管理办法》是重庆市人民政府根据国务院《生猪屠宰管理条例》,结合本市实际情况而制定的,属地方性政府规章。属于人民法院参照的范围。根据最高人民法院《关于法律适用若干问题座谈会纪要》的有关规定,在参照规章时,应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用。《重庆市生猪屠宰管理办法》应当参照,理由在于,国务院颁发的《生猪屠宰管理条例》第二条规定:“国家对生猪实行定点屠宰,集中检疫,统一纳税,分散经营的制定”。第四条“定点屠宰厂(场)的设置规划由省、自治区、直辖市人民政府按照统一规划,合理布局,有利流通,方便群众,便于检疫的管理的原则,结合本地实际情况制定。”该条第三款规定:“未经定点,任何单位和个人不得屠宰生猪……。”因此,《重庆市生猪屠宰管理办法》是结合重庆地区实际对《生猪屠宰管理条例》的具体化,未超出上位法规定的条件,该规章合法有效,应当适用。同理,《设置规划》及《补充通知》是重庆市人民政府根据《生猪屠宰管理条例》和《重庆市生猪屠宰管理办法》出台的规范性文件,这两个规范性文件均是为了执行上位法赋予的职责,合法、有效、合理和适当,具有上位法依据,也应承认其效力。因此,北碚区政府的《关闭屠宰场决定书》是依据《设置规划》第一条、第二条及《补充通知》作出的具体行政行为,具有法律依据。需要指出的是,北碚区政府的《关闭屠宰场决定书》的具体行政行为没有罗列该具体行政行为的所依据法律的具体条、款、项,属明显的行政瑕疵,北碚区政府应当在今后的具体行政行为中给予改正。关于北碚区政府作出的具体行政行为的程序是否合法的问题。北碚区政府告知了灯塔屠场有要求听证权利,但灯塔屠场未申请听证,且撤回行政许可程序无相应的法律规定,故北碚区政府的具体行政行为没有违反法律对行政许可的强制性规定,应认定为该具体行政行为程序合法。关于是否应当给予灯塔屠场补偿的问题。灯塔屠场系已经取得了生猪定点屠宰许可的企业,其合法从事生猪屠宰的活动得到了国家的认可,依法应受国家法律的保护。重庆市X区政府2004年6月20日作出具体行政行为,决定灯塔屠场自2004年6月30日起停业关闭,同年7月1日正式注销生猪屠宰证、牌、章手续,致使灯塔屠场的合法权益自2004年7月1日起受到该具体行政行为的实际影响。因此,北碚区政府应当根据《中华人民共和国许可法》第八条的规定对灯塔屠场因关闭屠宰场而遭受的正当损失给予相应的补偿。综上,北碚区政府作出关闭屠宰场决定的具体行政行为主体合法,适用法律、法规正确,程序合法,无明显不当之处,对灯塔屠场请求撤销其关闭屠宰场决定具体行政行为不予支持。但是,由于北碚区政府关闭屠宰场的具体行政行为对灯塔屠场的合法权益造成实际损害,北碚区政府应给予灯塔屠场经济补偿。遂依照最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条(四)项、《行政许可法》第八条二款之规定,判决驳回灯塔屠场的诉讼请求,责令北碚区政府在判决发生法律效力后三个月内,给予灯塔屠场相应的经济补偿。

上诉人灯塔屠场不服一审判决,上诉称:一、一审法院已经查明的灯塔屠场经营生猪屠宰手续齐全、合法;2004年6月20日,被上诉人北碚区政府以上诉人已经不符合有关条件为由,作出《关闭屠宰场决定书》。决定自2004年6月30日起关闭灯塔屠场等事实,请求二审法院依法予以确认。二、被上诉人北碚区政府关闭上诉人的行为,违反了有关法律法规的规定。1、上诉人符合国务院《生猪屠宰管理条例》和《重庆市生猪屠宰管理办法》规定的定点屠宰条件,按法定程序依法取得政府颁发的生猪定点屠宰许可,应受法律保护。《设置规划》并非规章以上法律法规,依《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定,显然不能作为变更或者撤回已经生效的行政许可的依据。2、《生猪屠宰管理条例》、内贸部的《生猪屠宰管理条例实施办法》和《重庆市生猪屠宰管理办法》均没有对屠宰场的数量作出限制性规定,而《设置规划》却超越上位法的规定,作出限制性规定,将定点屠宰规定为“定一点”屠宰,显然违法,应属无效。3、本案中,被上诉人北碚区政府不能提供生猪屠宰厂(场)的《设置规划》已按《生猪屠宰管理条例实施办法》第7条第2项的规定向国务院商品流通行政主管部门备案的证据,应属无效。4、被上诉人北碚区政府于2004年6月20日作出《关闭屠宰场决定书》所依据的《设置规划》和《补充通知》未经公布,被上诉人北碚区政府也没有证据证明已经公布,违反了《中华人民共和国行政许可法》第5条第2款有关行政许可的规定应当公布和《行政处罚法》第4条第3款对违法行为给予行政处罚的规定必须公布的规定,因此,不能作为被上诉人北碚区政府作出具体行政行为合法的依据。5、重庆市人民政府关于贯彻实施《行政许可法》有关问题的通知(渝府发[2003]X号)规定,市政府规章以下文件设定的行政许可项目一律无效。而《设置规划》是规章以下的规范性文件,不能设定行政许可。6、被上诉人北碚区政府作出的《关闭屠宰场决定书》的依据为《设置规划》,该文件系一般规范性文件,不是法律、也不是规章,不能作为被上诉人北碚区政府作出具体行政行为合法的依据,也不能参照适用,应属适用法律法规错误。三、一审人民法院将被上诉人北碚区政府关闭上诉人屠场行为,认定为取消行政许可,属定性错误。被上诉人北碚区政府关闭上诉人屠场的理由为上诉人的生产经营已经不符合有关条件,从而实施关闭,禁止上诉人再进行生产经营。被上诉人北碚区政府作出的这一具体行政行为,系典型的行政处罚,属《行政处罚法》中规定的责令停产停业处罚类型。但被上诉人北碚区政府作出这一处罚时没有告知上诉人有要求举行听证的权利,严重违反法定程序,应属无效。综上所述,请求二审人民法院依法撤销一审行政判决,改判被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人所作出的关闭屠宰场的具体行政行为违法,并判令予以撤销。

被上诉人北碚区政府辩称:一、上诉人取得定点屠宰资格以后,《重庆生猪屠宰管理办法》、《生猪屠宰与分割车间设计规范》、《设置规划》等一系列的规章、规范性文件、国家技术标准的相继出台,提高了对屠宰厂的各项要求及设置条件,导致上诉人的现有屠宰场已经不能满足新的要求和条件。在此前提下,为了贯彻落实新的法律规定,更好的保障人民群众的身体健康,答辩人按照市政府的统一安排和部署,撤回了颁发给上诉人的定点资格。答辩人作出该决定的前提条件与行政许可的撤回相符合,也区别于行政处罚。故一审法院认定答辩人关闭上诉人屠宰场的具体行政行为是撤回行政许可,而不是行政处罚,定性正确,适用法律正确。二、答辩人撤回上诉人的定点屠宰资格的程序符合行政法的基本原则。从目前我国现行的法律行政法规以及规章的相关规定来看,没有对行政许可撤回的程序作出相关规定。答辩人从充分尊重行政相对人的合法权益的角度出发,在实施关闭行为前对上诉人发出《拟关闭屠宰场告知书》,并告知其听证权利,但上诉人自行放弃了听证的权利,由答辩人最终作出是否关闭的决定。该程序符合行政执法应当公平、公正、尊重相对人申辩权的基本原则,最大程度的从程序上维护了上诉人的合法权益。三、《生猪屠宰管理条例》属行政法规,至今有效,《重庆市生猪屠宰管理办法》是重庆市人民政府根据《生猪屠宰管理条例》结合本市实际情况而制定的,未超出上位法规定的条件,属有效的地方性政府规章。《设置规划》是依据《生猪定点屠宰条例》和《重庆市生猪定点管理办法》第五条的规定,授权重庆市人民政府制定的规范性文件,上述行政法规和政府规章中都明确规定了,在取得定点资格的屠宰场应当符合《设置规划》以及条例中的其他条件。因此,该规范性文件是定点屠宰行政管理工作中的一个重要的法律依据。《补充通知》对《设置规划》的主要内容予以了充分的肯定,对其不完善的地方作出了相应的修改,上述两份文件均抄送有关部门,并在重庆市人民政府网上予以了公布,程序上亦符合法律的规定。《设置规划》中设置一区一点的发展规划,符合《重庆市生猪定点管理办法》中对屠宰厂实行总量控制的原则,因此,该内容不与上位法相抵触。在本区内已有一家屠宰场的情况下,撤回上诉人的屠宰资格符合《重庆市生猪定点管理办法》及《设置规划》的要求。综上所述,答辩人的具体行为合法有效,上诉人的诉讼请求没有事实与法律上的依据,一审行政判决,认定事实清楚,适用法律、法规正确,请求依法应当驳回上诉,维持原判。

上诉人北碚区政府在法定期限内向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的下列证据、依据:

1、作出关闭灯塔屠场具体行政行为的证据:(1)2004年6月15日,北碚区政府《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》;(2)2004年6月15日,向灯塔屠场送达的《拟关闭屠宰场告知书》及送达回证;(3)2004年6月20日,北碚区政府向灯塔屠场送达的《关闭屠宰场决定书》及送达回证。(1)—(3)号证据用于证明其作出撤回原颁发给灯塔屠场定点屠宰场资格的具体行政行为的事实,以及作出撤回决定时程序上符合行政法的基本原则;(4)2003年6月16日北碚区政府北碚府发(2003)X号文北碚区政府《关于同意授予北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂国家二级生猪定点屠宰厂标志牌的批复》,用以证明北碚区的行政区域内,已经有了一家机械化定点屠宰场且达到相应的标准。

2、作出关闭屠宰场具体行政行为所依据的行政法规、规章和规范性文件:(1)国务院1997年12月19日颁发的《生猪屠宰管理条例》;(2)2000年8月31日颁发的《重庆市生猪屠宰管理办法》;(3)《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》;(4)2004年5月25日,重庆市人民政府渝府发(2004)X号《关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》;(5)2004年9月10日,重庆市人民代表大会财政经济委员会渝人财经(2004)X号《关于周立太律师申请的答复》。(1)—(5)号行政法规、规章和规范性文件用以说明北碚区政府作出关闭屠宰场的具体行政行为符合法律、法规、规章和上级有关规范性文件的规定,北碚区政府是依法行政,没有违法之处。根据一审法院的要求,北碚区政府补充提供了(1)中华人民共和国国家标准《猪屠宰与分割车间设计规范》((略)—2000)文件,证明关闭前,灯塔屠场在工艺部局、房屋建筑、机械设备、检验设备等与屠宰加工技术直接相关的达不到国家标准第1、2、3、4、5、6、7、8、10、13、14、款的规定;(2)2004年7月1日《新北碚》报第21期,该报上登载了重庆市X区商业委员会公告,从2004年7月1日起注销灯塔屠场生猪定点屠宰标志证书((略)号),生猪定点屠宰标志牌((略)号),肉品检验合格印章((略)号),以及北碚区政府《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》,用以证明北碚区政府的具体行政行为经过了公告,向行政相对人进行了送达。

上诉人灯塔屠场向一审法院递交的证据材料有:(1)灯塔屠场的营业执照;(2)张某身份证;(3)灯塔屠场的卫生许可证(碚卫监字第[2002]第X号);(4)动物防疫合格证。证据(1)一(4)用以证明灯塔屠场系依法建立。(5)2004年6月20日北碚区政府作出的《关闭屠宰场决定书》;(6)2004年6月15日北碚区政府向灯塔屠场作出的《拟关闭屠宰场告知书》。证据(5)和证据(6)用以证明北碚区政府作出关闭灯塔屠场的具体行政行为并向灯塔屠场进行了送达。庭审中,灯塔屠场出示了北碚区政府1998年为其颁发的渝BBQ屠准字第X号《生猪定点屠宰场》的标志牌,以证明其屠宰经营合法。

一审法院对以下证据作如下确认:1、关于北碚区政府2004年6月15日公布的《重庆市X区人民政府关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》及2004年7月1日《新北碚》报(复印件)刊登该《通告》和北碚区商业委员会公告注销了灯塔屠场屠宰标志证书、屠宰标志牌、肉品品质检验印章号。北碚区政府当庭出示了《通告》原件,灯塔屠场陈述未见《通告》张贴,但承认北碚区商业委员会的注销行为。以上二证据客观、真实。应作为认定本案事实的证据。2、北碚区政府提供的《重庆市X区人民政府关于同意授予北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂国家二级生猪定点屠宰厂标志牌的批复》的证据,证明事实客观存在,应作为认定本案事实的证据。3、北碚区政府当庭出示了《关闭屠宰场告知书》、《送达证》、《关闭屠宰场决定书》证据的原件。灯塔屠场起诉时,也将这三份文件作为证据提供。因此,应当作为本案证据采信,证明北碚区政府的具体行政行为存在及作出具体行为的程序合法。至于《关闭屠宰场决定书》中未适用行政法规、规定以规范性文件的条文,属行政行为瑕疵。由于未涉及灯塔屠场的实体权利,对此,不作为适用法律错误认定,4、灯塔屠场提供的营业执照、卫生许可证、动物防疫合格证,定点屠宰标志牌,北碚区政府无异议,应作为认定本案事实的证据。灯塔屠场、北碚区政府向法院提供的证据来源合法,证据所证明的内容客观、真实,具有关联性,予以采信。本案庭审、质证笔录中当事人的陈述应作为认定案件事实的证据采信。

前述证据,已随案移送本院。经审查,一审法院对证据的分析认定正确,其据此认定的事实,本院予以确认。被上诉人北碚区政府在二审期间还提交了在重庆政府公众信息网上复制的《设置规划》和《补充通知》,证明《设置规划》和《补充通知》已经公布的事实。对《设置规划》和《补充通知》已经公布的事实,本院予以确认。

综上所述,一审判决所认定的事实与本院对事实的认定无异。

本院认为,行政处罚指国家行政机关以及其他行政主体追究违反行政法规范的公民或者组织行政责任的具体行政行为。行政处罚强调以行为人违反行政法规为前提,以追究违法的行政责任为目的。上诉人灯塔屠场原系合法取得生猪定点屠宰资格的其他组织,在被上诉人北碚区政府以其已经不符合有关条件为由,于2004年6月20日作出《关闭屠宰场决定书》前,其从事生猪定点屠宰系合法的经营活动。被上诉人北碚区政府没有以上诉人灯塔屠场有违法行为为理由,而给予其行政处罚。被上诉人北碚区政府于2004年6月20日作出《关闭屠宰场决定书》虽使用了关闭决定的名称,也致上诉人灯塔屠场停止了生猪定点屠宰的经营活动,但该具体行政行为在性质上不同于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项所规定的因行政相对人有违法行为,被追究行政责任而作出的责令停产停业的行政处罚。故被上诉人北碚区政府于2004年6月20日作出《关闭屠宰场决定书》不是行政处罚。

1997年12月19日国务院令第X号发布了《生猪屠宰管理条例》,该《条例》第二条规定“国家对生猪实行定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营的制度。”第五条第一款规定“定点屠宰厂(场)由市、县人民政府根据定点屠宰厂(场)的设置规划,组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门,依照本条例规定的条件审查、确定,并颁发定点屠宰标志牌。”第五条第三款规定“未经定点,任何单位和个人不得屠宰生猪”。从上述法律条文的规定,能够确定我国对生猪定点屠宰厂(场)实行的行政许可制,只有经过相关行政机关的审查、确定,并颁发定点屠宰标志牌后,当事人才能从事屠宰生猪等活动。《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起施行,被上诉人北碚区政府对上诉人灯塔屠场作出的《关闭屠宰场决定书》虽系2004年6月20日作出的具体行政行为,但随后北碚区商委于7月1日注销上诉人灯塔屠场的生猪定点屠宰标志证书、屠宰标志牌、肉品品质检验印章系关闭决定的延续,应当受《中华人民共和国行政许可法》相关规定的调整。被上诉人北碚区政府对上诉人灯塔屠场作出《关闭屠宰场决定书》是基于重庆市人民政府于2001年10月28日印发了《设置规划》,该《设置规划》已经确定北碚区设置1个生猪屠宰厂(场),且按照《畜类屠宰加工通用技术条件》和《生猪屠宰与分割车间设计规范》的要求必须达到Ⅱ级标准。而被上诉人北碚区政府已经在2003年6月批准北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂取得二级生猪定点屠宰厂标志牌;上诉人灯塔屠场并未进行改扩建,未达到《生猪屠宰与分割车间设计规范》所要求的Ⅱ级生猪屠宰厂(场)标准,其已经不具备再被确定为定点屠宰生猪的屠宰厂(场)的条件,该情形符合准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可的条件。被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出的《关闭屠宰场决定书》亦是以上诉人灯塔屠场不符合国家现行生猪定点屠宰厂的基本条件,未被审批确定为生猪定点屠宰厂为由,决定上诉人灯塔屠场停业关闭,并注销原颁发的定点屠宰标志牌、证书、检验印章。故被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出《关闭屠宰场决定书》的具体行政行为属行政许可的撤回行为。

重庆市人民政府根据《生猪屠宰管理条例》和国家有关规定,结合重庆市实际,制定了《重庆市生猪屠宰管理办法》。该《办法》系地方政府规章,合法有效,能够作为本案的依据适用。根据《生猪屠宰管理条例》第四条“定点屠宰厂(场)的设置规划由省、自治区、直辖市人民政府按照统一规划、合理布局、有利流通、方便群众、便于检疫和管理的原则,结合本地实际情况制定。”和《重庆市生猪屠宰管理办法》第五条第一款“市X组织商品流通、农业、环保、卫生、工商、规划等有关行政部门,按照统一规划、有利流通、便于管理、相对集中、总量控制的原则,制定全市定点屠宰厂(场)设置规划。”的规定,重庆市人民政府有权作出重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划。重庆市人民政府于2001年10月印发了《设置规划》,该《设置规划》明确确定北碚区设置1个Ⅱ级标准生猪屠宰厂(场)。重庆市人民政府于2004年5月25日作出渝府发(2004)X号《补充通知》,强调继续执行《设置规划》关于生猪定点屠宰厂数量设置规划的规定。《设置规划》中确定各区、县、市生猪屠宰厂(场)设置数量的多少是行政机关根据行政法规和规章的授权,依据相关原则和事实作出的自由裁量行为,不是设定行政许可,也不是增设行政许可条件的行为,其没有与上位法相抵触。至于行政法规、地方法规设定屠宰许可是否必要,不属于法院审查范围,《设置规划》和《补充通知》这两个规范性文件已经经制定机关公示,任何公民、法人和其他组织均可查阅,不存在未公布的情形。被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出的关闭屠宰场决定是落实贯彻《设置规划》和《补充通知》的具体步骤,是依据《生猪屠宰管理条例》和《重庆市生猪屠宰管理办法》作出的合法行政行为。

被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出的《关闭屠宰场决定书》中仅引用了《生猪屠宰管理条例》、《重庆市生猪屠宰管理办法》、《设置规划》和《补充通知》等规范性文件,未引用具体条文,此情况肯定会给上诉人灯塔屠场进行申辩造成障碍,同时也会给人民法院对具体行政行为的合法性进行司法审查带来困难,但不属适用法律错误,应属行政行为瑕疵。被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出关闭屠宰场决定前,曾于6月15日向上诉人灯塔屠场送达过拟关闭屠宰场告知书,告知上诉人灯塔屠场有申请听证的权利。此事实可以证明被上诉人北碚区政府在作出关闭上诉人灯塔屠场前,已经履行了正当程序,对上诉人灯塔屠场的申辩权给予了相当的重视。此外,被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出关闭屠宰场决定,决定原颁发的定点屠宰标志牌、证书、检验印章由重庆市X区商业委员会注销作废。重庆市X区商业委员会亦在《新北碚》报上刊登公告,从2004年7月1日注销上诉人灯塔屠场的生猪定点屠宰标志证书、屠宰标志牌、肉品品质检验印章,上诉人灯塔屠场的财产权益自2004年7月1日受到撤回行政许可具体行政行为的实际影响。上诉人灯塔屠场的合法财产权益受到损害的,其对此损害有权依据2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》要求撤回行政许可的行政机关予以补偿,被上诉人北碚区政府亦应当根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定依法给予补偿。

综上所述,被上诉人北碚区政府于2004年6月20日对上诉人灯塔屠场作出的关闭屠宰场决定的具体行政行为合法。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法,应予维持。上诉人灯塔屠场的上诉理由不能成立,其上诉请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费100元,其他诉讼费500元,合计600元,由上诉人重庆市X区X镇灯塔屠场负担。

本判决为终审判决。

审判长王彦

代理审判员王必伟

代理审判员刘兴旺

二○○五年六月二十日

书记员熊其涛



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