上诉人（原审被告）张家界市永定区交通运输管理所，住所地张家界市永定区X路X号。
法定代表人李某某，所长。
委托代理人安吉彪，湖南金旅律师事务所律师。
委托代理人王光华，张家界市永定区法律援助中心律师。
被上诉人（原审原告）张家界××××有限责任公司，住所地张家界市永定区崇文办事处凤湾居委会衙门口X号。
法定代表人瞿某某，董事长。
委托代理人周浩，湖南省长沙市鑫海法律事务所法律工作者。
原审第三人张家界市公安局交通警察支队。住所地：张家界市永定区X路X号。
法定代表人张某某，支队长。
委托代理人陈某，该支队民警。
上诉人张家界市永定区交通运输管理所（以下简称永定区交管所）因与被上诉人张家界××××有限责任公司（以下简称××公司）行政不作为及行政赔偿一案，不服慈利县人民法院（2008）慈行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2009年1月12日公开开庭审理了本案。上诉人永定区交管所的法定代表人李某某，委托代理人安吉彪、王光华；被上诉人××公司的法定代表人瞿某某，委托代理人周浩；原审第三人张家界市公安局交通警察支队（以下简称交警支队）的委托代理人陈某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明：××公司是湖南省公路运输管理局许可的具有经营省际包车客运、市际包车客运、县际包车客运、县内包车客运、县际班车客运、县内班车客运的有限责任公司。2003年2月27日，张家界市人民政府发布通告，从同年3月1日起，停办旅游客运车、社会中巴车、出租车（的士、面的）和公交车等一切客运车辆的上户准入手续。永定区交管所于2006年1月19日给××公司颁发了两张营运车辆许可证，××公司凭该许可证到交警支队车辆管理所办理了新增车辆的上户手续。同年2月23日，××公司向永定区交管所及永定区交通局提出《关于要求新增运力的报告》，申请新增行政许可旅游运输高档车辆8台。同年6月19日，永定区交管所在该报告上签署“经研究同意上报区交通局”的意见，并加盖被告印章。同年6月22日，永定区交通局副局长覃月洲在该报告上签署“此报告我于6、22收到”，同年6月23日，覃月洲在该报告上签署“同意增加客运包车运输车辆，对已购车辆按规定办理好合法手续”的意见。同年7月8日，××公司与长沙伟琪汽车贸易有限公司签署两份《汽车产品销售合同》，其中一份约定××公司向伟琪公司购买3台x金龙客车，总价款x元；另一份约定××公司向伟琪公司购买5台x金龙客车，总价款174万元。2007年4月20日，××公司提回向伟琪公司购置的8台车，支付提车费用4万元。同年8月20日，××公司向永定区交管所及永定区交通局提出要求办理上户行政许可。同年12月28日，国家环境保护总局给中国汽车工业协会发函明确，自2008年1月1日起停止生产和销售只符合国二标准的汽车（发动机），库存车辆可销售至2008年6月30日。××公司所购8台金龙客车均只符合国二标准。2008年5月30日上午，××公司再次向永定区交管所提交了《要求车辆入户的紧急报告》。并将该次报告送达的过程进行了公证。
原审另查明：1、从2008年7月1日起，原告所购8台金龙客车已不能在交警部门登记注册。2、原告花费x元提回的8台金龙车经鉴定，现残值为x元。
原审认为：永定区交管所于2006年1月给××公司拥有的客运车辆颁发两张营运车辆许可证的行为，可以视为张家界市人民政府2003年的通告实际失去效力，此时，应视为永定区交管所恢复了给其辖区营运主体颁发行政许可证的法定职权，永定区交管所辩称××公司的申请从2003年起均不会得以准许的理由，不能成立，不予支持。作为具有营运资质的××公司向永定区交管所提出新增包车的申请后，永定区交管所在申请上签署同意上报的意见后，上级主管部门分管领导又在该份报告上签署同意申请的行为，应视为对××公司申请的一种认可。××公司据此买回8台车的行为应视为对永定区交管所行为的一种信赖。××公司提回车辆后，永定区交管所理应依其对××公司申请报告上的意见作出许可的决定。永定区交管所对××公司多次向其提出的行政许可申请不做任何回复的行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》所规定的“行政机关受理或者不受理行政许可申请，应当向申请人出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”。由于营运车辆在交警部门上户注册的前置条件是需取得永定区交管所的营运许可，故永定区交管所对不依法履行给××公司新增包车营运许可的法定职责的行为而给××公司造成的损失，应承担赔偿责任。由于××公司的该批车辆已无法到交警部门注册上户。故判令永定区交管所履行其给××公司所购8台金龙客车颁发营运许可证的法定职责，已无任何意义。××公司所提出的要求确认永定区交管所不履行给其所购车辆予以行政许可法定职责的行为违法的请求，应予支持。第三人交警支队与本案处理无直接关系，无需承担责任。由于国家赔偿以赔偿直接损失为原则，而××公司的直接损失只能认定为购车所花费用减去现值后的价款及利息，故对××公司的该项损失请求，予以支持。××公司所提出的其他损失，因不属于直接损失的范围，不予赔偿。另外，本案系不履行法定职责，××公司从未被告知诉权和起诉期限，故本案的起诉期限应从××公司知道或应当知道诉权之日起不超过两年，永定区交管所辩称本案已超过诉讼时效的理由，不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第五十七条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条、第二十八条第一款第（七）项之规定，判决：一、确认张家界市永定区交通运输管理所不履行给张家界××××有限责任公司颁发新增包车营运车辆许可证法定职责的行为违法；二、张家界市永定区交通运输管理所于判决生效之日起十日赔偿张家界××××有限责任公司损失x（x－x）元及利息（利息按银行同期同类贷款利率以x元为本金从2007年4月20日起计算至付清之日）。三、驳回张家界××××有限责任公司其他诉讼请求。
永定区交管所不服原审判决，提起上诉称：1、原审判决关于永定区交管所2006年元月颁发了营运证的行为就视为人民政府2003年的通告实际失去效力的认定错误。因为政府文件效力的失去与否不是以某项行为为标准的；2、原审判决关于分管领导的签字应视为对××公司申请的一种认可的认定错误。领导的签字只是一种内部行政审批行为，它不能代替行政许可行为，不对外产生法律效力。××公司基于对这种对外不产生法律效力的内部审批行为产生信赖，从而购买车辆的行为，与永定区交管所没有关系。购车并不一定得到许可，因此所造成的损失只能由××公司自行承担；3、原审判决主文的第一项内容实质是必须给予许可，明显是以司法权代替了行政职权，因此是错误的。4、原审判决主文的第二项结论没有法律依据。因为从《国家赔偿法》第二十八条、《行政许可法》第六十九条及第七十六条的规定可以看出，只有违法行政作为行为才有可能承担赔偿责任，就本案而言，永定区交管所的行为只属于不作为行为，不属于行政许可赔偿范围。因此一审法院判决上诉人承担赔偿责任没有法律依据，是错误的。请求二审法院撤销一审判决，依法予以改判。
××公司辩称：一、原审判决对本案事实、证据的认定及适用法律正确。二、永定区交管所的上诉事实、理由缺乏有效的事实与法律依据。
原审第三人交警支队未提交书面答辩状，在庭审中口头答辩认为，交警支队对客运经营没有行政许可权，对从事客运经营的车辆注册上户要根据交管部门的行政许可才能办理。
一审经过质证的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定事实的依据。上诉人永定区交管所与被上诉人××公司在二审中均未提交新的证据。原审第三人交警支队在二审中提交了一份新证据：张家界市人民政府办公室关于客运机动车辆入户管理工作有关问题的通知（张政办发〔2000〕X号）。经对该证据进行审查，本院认定，该证据系政府机关发出的公文，客观真实，经质证各方也无异议，本院予以采信。
本院查明的案件事实和一审查明的事实一致。本院另查明，自××公司提出办理入户行政许可申请至今，永定区交管所一直未向××公司出具许可或不许可的书面决定。
本院认为：一、关于永定区交管所的行政不作为问题。本案中,××公司于2006年2月提出了《关于要求新增运力的报告》，从该报告内容看，××公司拟从事的是永定区范围内的旅游包车客运经营。该报告得到了永定区交管所及其上级主管部门永定区交通局的审核，时任主管运管工作的副局长也签字同意。2007年8月，××公司将车提回，并正式向永定区交管所提出了要求办理入户前的行政许可报告（根据张家界市政府的相关文件规定，营运车辆在交警部门上户注册的前置条件是取得运管部门的营运许可）。依照《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第七条第三款、第十条第一款第（一）项、第二款的规定，永定区交管所作为县X路运输管理机构有对该申请作出许可或不予许可决定的职权，同时也具有该方面的职责。同时，依照该《道路运输条例》第十条第二款关于“道路运输管理机构应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证，不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由”的规定，对于××公司提出的入户行政许可申请，永定区交管所应当在法定时间，以法定程序、法定形式履行是否许可的法定职责。此外，对于道路运输管理机构应该如何履行职责，在《交通行政许可实施程序规定》第十五、十六、十七条中也有详细的规定。另外，《中华人民共和国行政许可法》第三十七条、第三十八条、第四十二条对于许可或不予许可应如何处理，以及作出许可的法定期限都作了明确的规定。其中第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”根据上述法律、法规、规章的规定，永定区交管所在接到××公司要求办理入户行政许可申请后，最迟应当在30日内作出是否许可的决定，并向××公司出具书面的《行政许可决定书》或《不予交通行政许可决定书》，对于不予许可的，应说明理由，并告知××公司享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，××公司提出入户行政许可申请后，永定区交管所不作出许可或不予许可的决定，明显违反了上述法律、法规、规章的规定，是一种典型的行政不作为即不履行法定职责的行为。
二、关于赔偿问题。2007年12月28日，国家环保总局发出复函，该复函指出自2008年1月1日起停止国二标准汽车的生产和销售。2007年12月21日国家发改委发出公告，从2008年7月1日起，停止对汽车尾气排发量为国二标准车辆的注册入户登记。从××公司提出申请之日至今，永定区交管所一直未依照相关法律、法规、规章的规定作出并向××公司出具书面的《行政许可决定书》或《不予交通行政许可决定书》。由于永定区交管所不履行或者拖延履行法定职责，从而导致××公司所购8台车辆未能在上述国家允许的时间内取得许可，注册上户，投入营运。也使××公司未能及时地在未获许可的情况下对所购的8台车辆作出其他处理。由此给××公司造成了损失。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项的规定，对于××公司的损失，永定区交管所应当予以赔偿。永定区交管所上诉称：“领导的签字只是一种内部行政审批行为，它不能代替行政许可行为，不对外产生法律效力。××公司基于对这种对外不产生法律效力的内部审批行为产生信赖，从而购买车辆的行为，与永定区交管所没有关系。因此所造成的损失只能由××公司自行承担。”对于这一观点，应不予认可。首先，××公司购车是申请从事客运的必备条件，《道路运输条例》第八条（一）项规定“申请从事客运经营的，应当有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆”，根据该条的规定，××公司申请从事的是旅游包车客运，因此应当有与该旅游客运相适应并经检测合格的车辆。其购买8台旅游车辆的行为符合上述法规的规定，并无不当。其次，本案中××公司的损失是因为永定区交管所的不作为行为导致的，与领导的签字没有直接的关联。领导是否签字，不是××公司购车合法与否的前置条件，也不是本案上诉人应当承担赔偿责任的先决条件。对于上诉人所提出的“只有作为行为才有可能承担赔偿责任”的上诉观点，本院亦不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条关于“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”的规定，不作为行为同样存在赔偿问题。
原审第三人交警支队因没有违法事实，且××公司损失的造成也与其没有直接的关联，故不应承担赔偿责任。
综上所述，本案是××公司提出上户许可申请后，永定区交管所未依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输管理条例》等法律法规的规定履行法定职责的行政不作为案，因此审查的重点是永定区交管所的不作为行为。原审判决把永定区交管所该不该给××公司办理入户行政许可作为审查重点，却对永定区交管所是否依法作出并向××公司出具许可或者不许可的书面决定的事实没有查清，属部分事实不清，从而导致第一项处理结果错误，应予纠正。但永定区交管所的不作为行为违法，给××公司造成了损失，依法永定区交管所应赔偿××公司的直接损失，原审判决判令永定区交管所赔偿××公司的直接损失、驳回××公司其他诉讼请求正确，且赔偿数额恰当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款（一）项、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销慈利县人民法院（2008）慈行初字第X号判决的第一项，即“确认张家界市永定区交通运输管理所不履行给张家界××××有限责任公司颁发新增包车营运车辆许可证法定职责的行为违法”。
二、确认张家界市永定区交通运输管理所在受理张家界××××有限责任公司要求办理入户许可申请后，未依法履行法定职责的行为违法。
三、维持慈利县人民法院（2008）慈行初字第X号判决的第二、三项。第二项即张家界市永定区交通运输管理所于判决生效之日起十日赔偿张家界××××有限责任公司损失x（x－x）元及利息（利息按银行同期同类贷款利率以x元为本金从2007年4月20日起计算至付清之日）。第三项即驳回张家界××××有限责任公司其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，鉴定费5000元，由上诉人张家界市永定区交通运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审判长覃恩赐
审判员杨芳
审判员彭斌韬
二OO九年五月四日
书记员徐联宏
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