江苏省常州市中级人民法院
行政判决书
(2000)常行初字第X号
原告武进市X村X组(以下某称下某)，住所地武进市X镇。
诉讼代表人严某(又名严某)，该组组长。
委托代理人冯某，北京国达律师事务所律师。
委托代理人李晓斌，北京国达律师事务所律师。
被告武进市人民政府，住所地武进市X镇X路。
法定代表人毛某，该市市长。
委托代理人李晨，江苏杰伦律师事务所律师。
委托代理人恽某某，男，武进市人民政府法制局局长，住（略）。
第某人武进市X镇人民政府，住所地（略）。
法定代表人卢某，该镇镇长。
委托代理人顾某某，男，武进市X镇长，住（略）。
委托代理人赵某某，男，武进市X镇人民武装部副部长，住（略）。
原告下某诉被告武进市人民政府不服土地权属争议行政处理决定一案，原告于2000年9月15日向本院提起行政诉讼。本院于2000年9月19日受某后，依法组成合议庭于2000年10月24日公开开庭审理了本案。原告下某的诉讼代表人严某及其委托代理人李晓斌、冯某、被告武进市人民政府的委托代理人李晨、恽某某、第某人武进市X镇人民政府的委托代理人赵某某到庭参加诉讼。
被告武进市人民政府于2000年6月8日作出《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》。该决定书认定1999年9月15日，下某向武进市国土管理局递交了要求确定由武进市X镇砖瓦厂(以下某称砖瓦厂)使用的原属其所有的86亩土地的所有权的申请。被告受某后，经调查认为，砖瓦厂始建于1979年，属乡办集体企业。当时砖瓦厂租用下某等五个村X组土地1063亩，其中租用下某土地915亩(1984年退还10亩)。但1984年的土地协议明确砖瓦厂从1984年8月15日起其用下某土地性质由租用转为使用，该协议并对有关某地补偿和安置作了规定。被告遂依照《中华人民共和国土地管理法》第某六条第某款、国家土地管理局[1995]国土[籍]字第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条和国土资源部国土资函[1999]X号《关某土地确认问题的复函》的规定，且从本案涉讼土地属历史遗留问题出发，决定本案争议土地所有权属武进市X镇农民集体所有。
原告下某诉称：（略）年《关某砖瓦厂用下某村X组土地协议书》是一份租用协议；（略）年砖瓦厂与我村签订协议中只提到租用改使用，而没有订立具体条款和办理具体手续，故使用不成立；（略）年12月17日订立的结算协议没有征用协议为依据，且在土地法已实施近五年的情况下，订立这样没有办理合法手续的协议是无效的；4砖瓦厂1997年11月起即已停办，1998年中厂内工具等已被卖光，土地荒芜无人管理，且我组从1998年起，即向有关某门要求收回砖瓦厂土地进行复耕；5武进市人民政府作出的处理决定适用法律不当。综上，请求：1撤销武进市人民政府《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》；判决砖瓦厂815亩土地所有权仍属下某所有；撤销常州市人民政府常政复决字[2000]第X号《常州市人民政府行政复议决定书》。2依法立即阻止在争议中的砖瓦厂土地上兴建建筑物，立即阻止违法动工。
原告下某在起诉时和庭审中向本院提供的证据材料有：(一)事实依据：（略）年8月15日《关某砖瓦厂用下某村X组土地协议书》、1987年10月5日《南夏墅砖瓦厂与下某西村在土地使用由原租用改为使用时有关某项的协议书》、1991年12月17日《关某乡X村下某队土地征用费结算协议》、2000年9月11日潘林光的《情况说明》，以证明砖瓦厂用地性质实际一直为租用，且双方约定的安置和补偿也未到位的事实。（略）年6月8日武进市人民政府《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》、2000年8月30日《常州市人民政府行政复议决定书》、2000年9月18日常州市人民政府法制局关某其行政复议决定书送达时间的说明，以证明武进市人民政府已作出行政处理决定、常州市人民政府已作出复议决定及其收到复议决定的时间。（略）年8月30日国土资源部人民来访转办单、1999年11月21日江苏省国土管理局信访复函，以证明其为收回本案所涉土地，曾多次向有关某门上访的事实。（略）年9月15日下某写的关某该村X组印章使用的说明，以证明其使用的印章的有效性。（略）年12月22日下某的关某土地确权申请、2000年10月23日严某良、莫小芳的关某下某向武进市国土管理局递交申请时间的情况说明，以证明被告作出的处理决定程序违法。（略）年10月22日武进市工商行政管理局鸣凰工商所的《关某武进市南夏墅砖瓦厂未注销的情况说明》，以证明砖瓦厂实际已停产且将要被注销的事实。(二)法律依据：1《中华人民共和国宪法修正案》第某条、1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》第某十一条、1983年的《江苏省村镇建设用地管理实施办法》第某条、第某、1981年江苏省人民政府《关某认真贯彻国务院〈关某制止农村建房侵占耕地的紧急通知〉的通知》第某、三条、1986年的《中华人民共和国土地管理法》第某条、第某十九条、第某十八条、1987年的《江苏省〈土地管理法〉实施办法》第某、第某十四条、第某十九条、第某十一条、1991年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第某条、国家土地管理局[1991]国土函字第X号《关某对贯彻〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉几个问题的答复》第某条、1993年江苏省高级人民法院、江苏省土地管理局的《江苏省土地行政执法和土地行政诉讼若干问题的意见》第某部分第1点、第某部分第5点、1997年的《中共江苏省委、江苏省人民政府贯彻落实〈中共中央、国务院关某进一步加强土地管理切实保护耕地的通知〉的通知》第某条，以证明集体所有的土地不准出租和买卖，未经有权部门审查和批准，任何单位和个人都不得占用；下某与砖瓦厂签订的三份协议因违反上述规定，故为无效；砖瓦厂用下某土地未按上述有关某定办理合法的手续，被告将本案所涉土地确定为第某人所有缺乏法律依据。（略）年的《江苏省村镇建设用地管理实施办法》第某一条，以证明砖瓦厂用下某土地应当参照《江苏省〈国家建设征用土地条例〉实施办法》和《国家建设征用土地条例》的规定进行补偿和安置；被告认为在1984年对乡镇企业使用其他单位的土地没有明确的补偿和安置规定是不正确的。（略）年江苏省土地管理局《关某非农业用地清查的处理意见》第某部分第2点、1996年江苏省人民政府办公厅《关某对全省窑业用地进行专项治理的通知》，以证明砖瓦厂使用土地只能按临时用地办理，本案中砖瓦厂违章、违法占地，按上述规定应对其进行清查和处理，其占用的土地应退还复耕。
被告武进市人民政府于2000年10月8日向本院提交了答辩状及其作出具体行政行为的证据和依据，并在庭审中辩称：1本案所涉土地自1984年起，砖瓦厂用地性质已由原来的租用转为使用。2本案所涉土地砖瓦厂实际用地时间为1979年，在1984年以前，该厂用地性质确为租用，但1984年8月15日由原告和砖瓦厂等单位签订的征用土地协议书已明确该土地的用地性质自上述协议订立之日起已由原租用关某转为使用关某。故本政府将本案所涉土地确定为武进市X镇农民集体所有，事实清楚，证据和法律依据充分，程序合法。3原告要求人民法院重新确定土地所有权等部分诉讼请求不符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在本院送达应诉通知书之日起10日内和庭审中向本院提交的事实证据有：（略）年10月18日武进县革命委员会计划委员会的武革计复字(1979)第X号《关某社队企业的批复》，以证明砖瓦厂是乡镇企业和该厂从1979年起即开始使用本案涉讼土地；（略）年8月15日下某、砖瓦厂等单位签订的《关某砖瓦厂用下某村X组土地协议书》、1987年10月5日下某和砖瓦厂签订的《南夏墅砖瓦厂与下某西村在土地使用由原租用改为使用时有关某项的协议书》，以证明从1984年8月15日起，砖瓦厂的用地性质由租用转为使用，双方并就使用达成了有关某置和补偿协议；（略）年12月17日的《关某乡X村下某队土地征用费结算协议》，以证明1984年以来砖瓦厂的用地性质属使用及该协议明确了双方的结算方式，同时证明砖瓦厂已对下某有了一定的安置和补偿；4《武进县X村粮食三者关某安排结果表》、《武进县一九七九年粮食作物面积产量表》、《武进县南夏墅公社桐庄大队下某生产队一九八年秋季粮草分配方案》、《武进县一九八二、一九八三年农村粮食作物面积产量表》，以证明因砖瓦厂使用了下某的土地，第某人调减了下某的相应的粮食定购任务；（略）年3月5日的收款收据、1985年8月10日的收款凭证(当庭提供)，以证明砖瓦厂曾向下某支付土地补偿费和有关某员的劳务费；（略）年4月2日的农业税税票，以证明砖瓦厂代下某支付了农业税；（略）年度社员清单三份、1986年下某队田租金加下某费分配表三份(当庭提供)，以证明砖瓦厂对下某进行了补偿；（略）年武进县南夏墅公社桐庄大队下某西生产队外出人员收入归队统一分配结算表三份，以证明砖瓦厂使用下某土地，对该组村民进行了部分劳动力安置。以上5—7份证据用于证明砖瓦厂在使用下某的土地过程中对下某有过一定的安置和补偿。法律依据：1《中华人民共和国土地管理法》第某六条第某款，以证明其对单位之间的土地所有权争议进行处理是其法定职权；（略）年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条，以证明其将本案涉讼土地所有权确定为镇农民集体所有是合法的；3江苏省国土管理局苏国土法[1999]X号《关某如何理解〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉第某某条有关某题的请示》、1999年12月28日中华人民共和国国土资源部国土资函[1999]X号《关某土地确认问题的复函》，以证明其在砖瓦厂使用下某土地砖瓦厂和第某人对下某已按双方约定进行过安置和补偿的情况下，将本案所涉土地确定为南夏墅镇农民集体所有符合上述第某某条的规定。有关某作出处理决定适用程序的事实依据和法律依据：（略）年12月22日下某向武进市国土管理局递交的申请；2土地权属争议案件申请及受某表；（略）年11月7日武土受某[1999]第X号《土地权属争议案件受某通知书》；（略）年11月25日第某人的答辩状；（略）年1月14日《关某召开土地权属争议调解会议的通知》及送达回证；（略）年1月19日的《南夏墅镇砖瓦厂土地权属调解会议记录》；（略）年6月8日的《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》及送达回证；（略）年国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》第某六、二某、二某七、二某八条。上述证据用以证明其作出的处理决定程序合法。
第某人武进市X镇人民政府未向本院递交答辩状，但在庭审中辩称，武进市人民政府的处理决定程序合法，事实清楚，请求法院驳回原告的诉讼请求，维护其合法权益。
第某人当庭所举的证据材料有：1砖瓦厂的企业法人营业执照；（略）年12月20日的收款收据；（略）年1月27日的收款凭证；（略）年9月23日由武进市X村民委员会盖章的《关某南砖瓦厂给付下某队土地征用费的说明》。上述证据用以证明砖瓦厂仍然存在，砖瓦厂使用下某土地已对该组进行了补偿和安置。
庭审质证时，原告对被告提供的证据的真实性及被告对本案争议的土地所有权有处理权无异议，但认为被告在庭审中提供的证据不符合最高人民法院《关某执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第某十六条第某款的规定，不能作为定案证据。原、被告对被告提供的事实证据所能证明的事实和内容的理解上存在分歧。原告认为，被告提供的事实证据证明砖瓦厂在建厂初期用地性质为租用，1984年、1987年签订的两份协议，表面上由租用改为使用，但实质上仍是租用；1991年的协议一不符合法律规定，二某符合实际情况，是无效协议，但该份协议从侧面进一步证实了砖瓦厂用地性质为租用的事实；被告提供的证据证明当时砖瓦厂使用下某土地时未按《江苏省村镇建设用地管理实施办法》的规定对下某进行补偿和安置，且其约定的安置和补偿也未落实。被告对原告的质疑予以辩驳，认为其提供的事实证据可以证明砖瓦厂最初用地时间是1979年，1979—1983年砖瓦厂用地性质属租用，1984年起转为使用，砖瓦厂在使用下某土地过程中对该组有过一定的补偿，并进行了一定的劳动力安置，故其作出的处理决定事实依据充分。在被告提供的其作出处理决定的程序证据中，原告认为其提出申请是1998年12月22日，而被告于1999年11月7日才向原告发出受某通知书，违反了《土地权属争议处理暂行办法》第16条“15日内应当受某”的规定，故被告的具体行政行为属程序违法。被告认为，原告申请书上载明日期为1998年12月22日，但其是于1999年9月15日才正式收到上述申请的，故程序上并不违法。原告对被告提供的法律依据中的第1份证据无异议，对第2、3份证据均提出异议。原告认为，本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条，该条的适用条件是：(1)乡镇企业合法使用土地；(2)已经进行补偿和安置；而本案中，砖瓦厂使用下某的土地没有取得任何合法的文件，且双方约定的安置和补偿也未履行完毕，故根据本案的实际情况，应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某十三条；国土资源部的复函和江苏省国土管理局的请示中均明确必须是约定的补偿和安置到位后才符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条中关某“依照有关某定进行补偿和安置”的规定，而砖瓦厂在上述请示和复函前一年已失去法人资格，其原使用土地均已荒芜，故按有关某定，本案涉讼土地应退还下某予以复耕。被告认为，砖瓦厂至目前为止，并未注销，砖瓦厂使用下某土地，双方已签订了协议，且在本政府作出处理决定前，砖瓦厂已实际使用本案涉讼土地多年，并已经按协议约定进行了一定的补偿和安置，故本案土地所有权的确定应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条的规定。
经庭审质证，本院认为被告提供的证据除其在庭审中提供的证据依法不能作为证明其行政行为合法的依据外，其余证据材料符合证据的客观性、关某、合法性原则，本院予以采信。
本院根据上述有效证据认定以下某实：1979年10月，武进县革命委员会计划委员会以武革计复字(1979)第X号批复，批准设立武进县南夏墅公社砖瓦厂。该厂属乡办集体企业，当时用下某土地915亩。1984年8月15日，砖瓦厂、下某、武进县X村民委员会、武进县X乡人民政府共同签订了《关某砖瓦厂用下某村X组土地协议书》。该协议书明确：砖瓦厂从1980年建厂以来所占用下某土地属租用，从协议订立起退还下某土地10亩，其余归砖瓦厂使用；原租用土地租金付至1983年12月底为止，不再支付租金；由砖瓦厂补贴下某土地损失费每亩每年人民币50元；砖瓦厂运输和下某由下某负责；砖瓦厂招工优先考虑下某村民等。1987年10月5日，砖瓦厂与下某签订了《南夏墅砖瓦厂与下某西村在土地使用由原租用改为使用时有关某项的协议书》，主要内容为：关某1983年度乡、大队、生产队、厂所签订的土地租用协议书中除土地由原来的租用改为使用外，在未重新修订新的协议之前，其他各项按劳所得条款继续有效。1991年12月17日，砖瓦厂与下某签订《关某乡X村下某队土地征用费结算协议》，武进县X乡人民政府和武进县X村民委员会在此协议上加盖了公章。该协议的主要内容：砖瓦厂在建厂起至1986年底前采取租用方式，使用下某队土地815亩，从1987年起按县政府规定办理征用手续。在1986年以前租用期间，亩/年租用费为75元。办理征用手续起征用费一次性由砖瓦厂每亩按1079元支付。砖瓦厂已付下某土地征用费等（略）元，尚欠（略）元。砖瓦厂付清以后前帐概不牵涉，在砖瓦厂范围内土地所有权归乡政府，使用权归企业。双方并达成了具体的结算方式。庭审中，被告陈述，按此协议，砖瓦厂已支付下某补偿费（略）元，尚欠（略）元(包括利息)。原告对被告的陈述无异议。1998年因砖瓦厂停产，第某人在砖瓦厂使用的土地上批建了其他建设项目，下某即向有关某门多次上访要求收回砖瓦厂使用土地进行复耕，未果。后下某即向武进市国土管理局递交了载明日期为1998年12月22日的要求确定本案所涉土地所有权的申请。1999年11月7日，武进市国土管理局向下某发出武土受某[1999]第X号《土地权属争议案件受某通知书》。2000年1月17日，被告向第某人和下某送达《关某召开土地权属争议调解会议的通知》。2000年1月19日上午，在有关某门的主持下某开了南夏墅砖瓦厂土地权属争议调解会，但因故未达成协议。2000年6月8日，被告作出《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》。该决定书根据《中华人民共和国土地管理法》第某六条第某款、国家土地管理局[1995]国土[籍]字第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条、国土资源部国土资函[1999]X号《关某土地确认问题的复函》，决定本案所涉土地所有权属武进市X镇农民集体所有。2000年6月13日，被告向下某送达上述处理决定。下某不服，于2000年6月20日向常州市人民政府递交了行政复议申请书。2000年8月30日，常州市人民政府以常政复决字[2000]第X号行政复议决定书维持了武进市人民政府的处理决定。2000年9月4日，下某收到上述行政复议决定书。2000年9月15日，下某向本院提起行政诉讼。
庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点即根据被告提供的证据，砖瓦厂用地性质属租用还是使用及砖瓦厂用下某的土地是否按规定对下某进行补偿和安置，对本案被诉具体行政行为即被告作出的《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》的合法性进行了辩论。原告认为，根据本案事实，砖瓦厂用下某土地性质应属租用，且是违反规定用地；被告提供的证据不能证明砖瓦厂及第某人对下某进行过补偿和安置；被告提供的有关某地补偿费和安置的证据，实际是砖瓦厂与下某之间正常的劳务结算。故被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条的规定作出的处理决定是不合法的。被告认为，从本政府调查的事实和历史情况分析，1984年起，砖瓦厂用下某的土地性质应属使用，砖瓦厂用下某的土地，第某人和砖瓦厂对下某按协议进行了一定的补偿和安置。故本政府将本案所涉土地所有权确定为武进市X镇农民集体所有是合法的。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第某六条第某、二某的规定，单位之间的土地所有权争议，当事人协商不成的，由县级以上人民政府处理。故武进市X区域内的下某和武进市X镇人民政府之间的土地所有权争议依法有权作出处理决定。根据庭审举证质证，砖瓦厂从1979年建厂始，即占用了本案争议土地。1984年的土地协议书明确，砖瓦厂用下某土地在上述协议订立之前属租用性质，此协议订立之日起应属使用，这也是符合当时的法律和政策要求的。1987年的协议，对砖瓦厂用地性质属使用有了进一步的明确。另1984年的土地协议、1991年的土地征用费结算协议和被告提供的《武进县南夏墅公社桐庄大队下某西生产队外出人员收入归队统一分配结算表》、《社员清单》等证据均可证明砖瓦厂用下某的土地，对下某进行了一定的补偿和安置。故被告处理决定书中认定砖瓦厂从1980年起即实际租用下某土地，从1984年8月15日起砖瓦厂用下某土地性质属使用，砖瓦厂用下某土地对下某进行了补偿和安置符合实际和历史事实，其作出的处理决定认定事实清楚。原告认为砖瓦厂在1984年之后用地性质仍属租用，本案中砖瓦厂用下某土地实际支付的是田租金，砖瓦厂和下某之间的结算属正常的劳务结算关某，而不是砖瓦厂对下某进行的补偿和安置，是不符合历史情况和本案事实的。故本院对原告的此起诉理由不予采信。本案中，从被告提供的其作出处理决定适用程序的事实和法律依据分析，被告是按照申请、受某、调查、调解和处理的程序作出了有关某案争议土地所有权的处理决定的，其作出的处理决定程序基本符合国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》的规定，但被告在接到原告确权申请后未在法定时间内予以受某，不符合上述办法第某六条第某款“土地管理部门接到当事人的处理申请后，应当在十五日内决定是否受某”的规定，原告就此提出异议是成立的。但被告作出的处理决定基本程序合法，上述程序上的瑕疵，被告在以后的行政管理中应予以改正。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条规定，乡X镇)、村集体所有的土地，依照有关某定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡X镇)农民集体所有。国土资源部国土资函[1999]X号《关某土地确认问题的复函》答复，上述二某条规定中的“使用”应为：确权时乡X镇)企业的土地不是明确的租用或借用，处于实际占用状态即可及原由乡镇企业依照有关某定进行补偿和安置后取得并使用，现已转由其他单位或个人使用的土地。“补偿和安置”为：如果占用时当地有补偿和安置规定，则按规定进行补偿和安置；如果占用时当地没有明确的补偿和安置规定，而双方签订了有关某偿和安置的协议，则按协议给予了合理的补偿和安置即可。本案中，根据被告提供的证据，砖瓦厂属乡办集体企业，其从1979年起租用、从1984年起即长期使用了原为本乡范围内下某所有的土地。砖瓦厂使用下某土地，第某人和砖瓦厂已按协议规定对下某进行了一定的补偿和安置。故被告在查明上述事实的情况下，依照《中华人民共和国土地管理法》第某六条第某款、国家土地管理局[1995]国土[籍]字第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条、国土资源部国土资函[1999]X号《关某土地确认问题的复函》的规定，并从本案实际和有利于本案争议土地的合理利用出发，将本案争议土地确定为武进市X镇农民集体所有并无不当。至于原告提出的要求本院判决砖瓦厂815亩土地所有权仍属其所有及依法立即阻止在争议中的砖瓦厂土地上兴建建筑物，立即阻止违法动工的诉讼请求，不属本案审理范围，也不属法院审判职权范围，故应予驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第某十三条第某款、第某十四条第(一)项、《中华人民共和国土地管理法》第某六条第某款、参照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第某某条的规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
一、维持武进市人民政府2000年6月8日作出的《关某南夏墅砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》；
二、驳回原告武进市X村X组的其他诉讼请求。
案件受某费人民币30元，由原告武进市X村X组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长潘桂林
审判员王碧野
代理审判员施义
二某零零年十一月七日
书记员高白菊
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