潮阳区人民法院
民事判决书
(2005)潮阳民再初字第X号
抗诉机关汕头市人民检察院。
原审原告陈某钟(原审反诉被告)，又名吴某，男，X年X月X日出生，汉族，汕头市X镇X路X号，身份证号码（略）。
委托代理人陈某慰，广东凯德律师事务所律师。
委托代理人陈某甲(系原审原告陈某钟之子)，又名吴某，男，X年X月X日出生，汉族，汕头市X区人，住（略）。
原审被告陈某乙(原审反诉原告)，又名陈某，男，X年X月X日出生，汉族，汕头市X区X镇X村，身份证号码（略）。
原审被告曹某(原审反诉原告)，女，X年X月X日出生，汉族，河南省人，住（略），身份证号码（略）。
原审第三人陈某丙，男，X年X月X日出生，汉族，汕头市X区人，住（略），身份证号码（略）。
原审第三人陈某丁，又名陈某，男，X年X月X日出生，汉族，汕头市X区人，住（略）－103，身份证号码（略）。
上述原审被告及原审第三人的委托代理人马文锋、吴武元，广东东沙律师事务所律师。
原审原告陈某钟诉原审被告陈某乙、曹某、原审第三人陈某丙、陈某丁房屋使用权纠纷一案，原潮阳市人民法院于2003年10月22作出(2001)潮法民审字第X号民事判决，判决已经发生法律效力。汕头市人民检察院于2004年7月19日对本案提出抗诉。依据汕头市中级人民法院的指令，本院于2004年12月14日作出(2004)潮阳民抗字第X号民事裁定，决定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，于2005年3月24日公开开庭审理了本案。汕头市人民检察院指派汕头市X区人民检察院派员出席再审法庭，潮阳区人民检察院检察员陈某南出庭支持抗诉。原审原告陈某钟及其委托代理人陈某慰、陈某甲，原审被告陈某乙、曹某和原审第三人陈某丙及其委托代理人马文锋到庭参加诉讼。案件审理中，因原审被告陈某乙和原审第三人陈某丙、陈某丁对与案件相关的行政行为提起行政诉讼，本院于2005年5月27日作出中止诉讼的裁定；在相关的行政案件审结后，本院依法通知各方当事人恢复诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，陈某钟于1989年向陈某镇文光居委会申请建房用地，陈某镇文光居委会于1990年6月17日书面同意将北厝地寨墙外新开辟乡X路南侧的原有宅基地上给陈某钟建铺两间，陈某钟于1991年11月4日向文光居委会缴交了该地地皮款40元。事前，1989年农历11月28日陈某钟与房亲协商后，该地由陈某乙代建，建好后由陈某乙托管，在陈某钟之子陈某旺到文光居委居住时，陈某乙退还。1998年，陈某钟回家乡要求陈某乙、曹某夫妻退还二间铺屋还他们居住，陈某乙、曹某不同意。1998年8月3日经文光居委调解会调解，达成协议，陈某旺若回原籍继承祖业，陈某乙无条件归还陈某旺，陈某乙先归还西畔一间，东畔一间在半年内也搬清归还陈某旺。陈某钟与陈某乙于1999年2月9日再经文光居委调解会、治保会调解，达成协议，西畔的房屋在1999年2月10日搬清还陈某钟居住，东畔间延期两年给陈某乙使用。2000年2月29日，陈某钟与陈某乙在文光居委调解会再次调解下，陈某乙夫妻同意一次性搬清给陈某钟定居。陈某镇文光居委也于2001年7月15日向陈某镇政府补办了陈某钟宅基地使用的规划手续，2001年10月23日，陈某镇政府同意文光居委会的规划。因陈某乙、曹某没有退还东畔铺屋一间，陈某钟遂诉至法院，陈某乙、曹某则反诉要求陈某钟退还被强占地铺间(西畔间)，陈某丙、陈某丁则主张原、被告所争执地铺间的土地所有权是其父母及兄弟所有，现他们父母已去世，他们兄弟三人是共同共有人，对二间铺屋都有继承的权利。
原审认为，陈某钟向法院请求判令陈某乙、曹某退还铺屋，而陈某乙、曹某则以执有土改时人民政府颁发的土地证为由，认为其讼争的铺屋土地是他与第三人陈某丙、陈某丁兄弟三人共有，请求判令陈某钟归还强占铺屋一间，而第三人陈某丙、陈某丁持与陈某乙、曹某同样的理由，提出对铺间有共同共有的继承权。陈某乙、曹某虽然执有土改时人民政府颁发的土地证，但从1961年3月中央颁布的《农村人民公社工作条例》第七条已规定一切土地归大队集体所有，因此所讼争房屋的宅基地已属集体所有的土地。陈某钟于1989年向陈某镇文光居委会申请宅基地建房，经陈某镇文光居委会同意，2001年7月15日陈某镇文光居委会又将陈某钟使用宅基地补办了规划手续，并报陈某镇政府批准，陈某钟已取得该宅基地的使用权，并已委托被告将宅基地建成两间铺间，故此，陈某钟与陈某乙、曹某讼争的铺屋二间应为陈某钟所有。陈某钟请求判令陈某乙、曹某归还其托管道铺屋，依法应予支持，陈某乙、曹某占用陈某钟的铺间，其行为属侵权，应负返还的责任。陈某乙、曹某反诉请求陈某钟退还铺屋一间，依理依法不予支持，应当驳回。第三人陈某丙、陈某丁提出对讼争铺屋有共同共有继承权，依法也不予采纳，依照《中华人民共和国民法通则》第七十五条、第一百一十七条和第一百三十四条第一款第(四)项的规定，作出如下判决：一、被告陈某乙、曹某应将址于陈某镇文光居委“枪鼓地”铺屋一间(东畔间)归还原告陈某钟使用。限于本判决发生法律效力后十五天内履行完毕。二、驳回被告陈某乙、曹某反诉的诉讼请求。三、驳回第三人陈某丙、陈某丁的诉讼请求。
汕头市人民检察院抗诉认为：一、潮阳市X镇文光居委会为陈某钟使用的宅基地补办了规划手续，并报陈某镇政府批准为由，认定陈某钟取得该宅基地的使用权，属认定事实不清、主要证据不足。1、申诉人陈某乙、陈某丙、陈某丁执有土改时人民政府颁发的该宅基地的土地房屋所有权证，该土地证确认的所有权虽然在1962年3月《农村人民公社工作条例》颁发后，实行了土地所有权和使用权分离的管理制度，土地收归集体所有而丧失了对该所有权的确认，但申诉人对该宅基地仍然具有使用权。且事实上，该宅基地也一直由申诉人在管理使用。文光居委会对该宅基地也从未办理过收回和变更使用权的相关手续和程序。因此，该宅基地的使用权依法仍应由申诉人享有，文光居委会无权将该宅基地规划给被申诉人使用。而法院以讼争房屋的宅基地已属集体所有为由，否认申诉人对该宅基地的使用权，属认定事实不清、主要证据不足。2、被申诉人并没有取得宅基地的合法使用权。依据潮南区人民检察院的调查，文光居委会呈报给陈某镇政府的《报告》上，陈某镇所出具的意见和加盖的公章，是该镇民政办公室主任擅自出具和加盖的。并没有经镇政府的职能部门审核、同意，也没有履行相关的土地登记和发证程序。该《报告》上所加具的意见缺乏真实性和合法性，不能作为认定陈某镇政府审核同意被申诉人取得宅基地使用权的合法依据。同时，依照《土地管理法》第六十二条的规定，镇一级人民政府对宅基地的使用只具有行政上的审核权，而不具有批准的权力，其审批权依法应由县级人民政府行使，也即是说，该宅基地的使用权没有取得最终的行政确权。因此，被申诉人陈某钟并没有取得该宅基地的合法使用权。二、原潮阳市人民法院认定被申诉人委托申诉人将宅基地建成两间铺屋，进而认定讼争的两间铺屋为被申诉人所有，其认定事实的主要证据不足。首先，在本案中，除了被申诉人陈某钟的单方面陈某外，没有任何证据显示出被申诉人曾委托申诉人陈某乙修建两间铺屋。且被申诉人陈某钟在铺屋的修建过程中，既未出资，也没有参与该铺屋的修建，甚至连铺屋的具体造价都不清楚。故此，其所主张的铺屋是其委托申诉人陈某乙修建，明显有悖于客观常理。同时，即使依照被申诉人的陈某，其在1989年农历11月28日已付给申诉人1200元。但该1200元的给付是基于当时申诉人与被申诉人订立《协议书》，约定在被申诉人的二儿子陈某旺回文光居委归乡认祖的情况下，三申诉人同意将讼争房屋的宅基地让与陈某旺建房使用，而由被申诉人付给1200元用于自建宅基地地基之用。但该《协议书》因其违反法律的禁止性规定而无效。因此，被申诉人所付的1200元不能作为主张出资修建铺屋的有效证据，更不能以此而推定被申诉人委托申诉人建造铺屋并进而认定讼争的两间铺屋为被申诉人所有。其次，根据我国房地产管理法的规定，我国对房屋实行登记发证制度，房地产权证书是房屋所有权的唯一合法凭证。而本案中，被申诉人陈某钟提供的只是文光居委会的用地规划，其既没有获得用地的合法审批手续和房屋产权证书，也没有证据证明房屋是其建造的。因此，法院判决认定该房屋是陈某钟所有，于法无据。再次，从双方当事人1989年、1998年签订的协议书的过程和事实，以及1999年文光居委会调解会、保安队的证实材料上看，均印证了讼争房屋系陈某乙出资修建、宅基地为三申诉人一直使用的事实。上述事实和证据表明，法院在缺乏证据的情况下，仅凭被申诉人的单方陈某，认定被申诉人委托申诉人将宅基地建成两间铺屋，进而认定讼争的两间铺间为被申诉人所有，其认定事实的主要证据不足。
经再审，本院查明的事实与原潮阳市人民法院(2001)潮法民审字第X号民事判决书查明的事实一致。
本院经再审认为，本案各方当事人诉求的都是请求返还房屋，可以确定为因房屋使用权纠纷提起的诉讼。对于讼争的房屋，原审原告与原审被告先后签订了四份协议，在最后的二次协议中，双方当事人明确确定了由原审被告将讼争的房屋交由原审原告使用以及具体的交付时间，协议上也有陈某丙、陈某丁的签名；经庭审质证，原审被告及原审第三人对协议的真实性无异议；因此，原审原告请求原审被告返还讼争房屋归其使用的请求，依法可予以支持。原审被告及原审第三人主张最后签订的二份协议是在受胁迫的情况下签订，但未能对此提交充分的证据，不予采信。原审被告与原审第三人所持《土地房产所有证》在1961年3月中央颁布《农村人民公社工作条例》之后已经失效；根据法律的规定，一方在已归属国家或集体所有的土地上建成房屋之后，他方持该地原属其所有的土地所有权证主张该房产产权或要求收回该宅基地所有权或使用权的，其诉讼请求不符合法律规定，依法应予驳回。对于讼争房屋所涉及的宅基地，陈某钟于1989年向陈某镇文光居委会申请建房用地，并于1991年向文光居委会缴交了该地地皮款。陈某镇文光居委也于2001年7月15日向陈某镇政府补办了陈某钟宅基地使用的规划手续，2001年10月23日，陈某镇政府同意文光居委会的规划，并在报建手续上加盖了公章，该行为属镇政府的行政行为。具体行政行为一经成立之后，则具有法律效力，非经法定程序不得废止或撤销该具体行政行为。且根据原审原告申请建房用地时的土地管理法，农村居民建住宅，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；只有在使用耕地建住宅的情况下，才需经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。综上所述，本院认为，原审认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。经本院审委会讨论决定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百零一条的规定，判决如下：
维持原潮阳市人民法院(2001)潮法民审字第X号民事判决。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审判长胡先立
审判员郑镇茂
审判员陈某
二00五年十月三日
书记员钟志浩
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