上诉人（一审原告）舞阳县X镇老蔡某第三村X组。
负责人蔡某某，该组推举诉讼代表人。
委托代理人毛九灵，河南长风（略）事务所（略）。
被上诉人（一审被告）舞阳县人民政府。
法定代表人杨某某，代县长。
委托代理人李某某，舞阳县国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）河南省舞阳县辛安供销合作社。
法定代表人王某某，主任。
委托代理人孙东升，河南银海（略）事务所（略）。
被上诉人（一审第三人）刘某某，男，X年X月X日出生，汉族，初中文化，农民，住（略）。
委托代理人陈元林，河南银海（略）事务所（略）。
上诉人舞阳县X镇老蔡某第三村X组（以下简称老蔡某组）与被上诉人舞阳县人民政府（以下简称县政府）、舞阳县辛安供销合作社（以下简称辛安供销社）、刘某某土地行政纠纷一案，不服（2009）舞行初字第3—X号行政裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人老蔡某组负责人蔡某某及委托代理人毛九灵，被上诉人县政府委托代理人李某某、辛安供销社委托代理人孙东升、刘某某以及委托代理人陈元林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：该争议宗地为原辛安供销社老蔡某资服务站使用的土地，位于辛安镇老蔡某。根据被告提供的1973年和1974年的换房、买卖房协议，该宗地是供销社与财政所粮所通过换房买卖房之后使用的土地，换房和买卖房取得的两宗地东西相邻。1973年9月的辛安财政所和辛安供销社的换房契约内容为：一、兑换房子的座落及状况：1、供销社占用公社财政所的房子：老蔡某市部营业室草房七间，仓库瓦沿房三间。茨元张门市部营业室瓦房五间，共十五间。2、公社财政所占用供销社的房子：王某联中占用瓦沿房十五间（即原万头猪场的房子）。二、兑换办法：……根据房子现状，双方协商党委同意以料抵价，供销社付给财政所机瓦5000块。三、本协议自1973年10月1日起生效，供销社占用财政所共十五间房权（管理、使用、处理等权）永远归供销社所有。1974年8月28日辛安镇供销社与辛安粮所的买卖房协议书显示：一、房子座落，该房子位于老蔡某，紧靠门市部西边（即一墙之隔）系故瓦房堂屋五间，原系老蔡某点所管，粮点撤后，老蔡某队占用，后来根据需要老蔡某市部占用至今。二、房子的价格。……双方协商价值3500元，供销社一次性付给辛安粮所。三、产权问题。自本协议生效之日起。该房的使用管理等一切权利由粮所归供销社永远所有。本协议自1974年8月29日起生效。1951年的舞蔡某第X号土地房产所有证存根上显示，该1951年土地房产所有证，标示的土地属吴城区老蔡某，房屋二段七亩叁分四厘，庄中校址，房屋草房“捌”，瓦房“贰叁”，地基习惯亩数六亩一分一厘；乡所瓦房“陆”，地基习惯亩数贰分叁厘。
第三人供销社陈述称，争议宗地就包括在该1951年土地房产所有证之中，属国家所有。被告及第三人均称，原告也没有证据证明该宗地属三组所有。
原告反驳称，尽管供销社使用的土地是换房所得，但换房前土地就属老蔡某组的土地，1951年的土地房产所有证不能证明该宗地是国有土地，且1951年土地房产所有证显示乡所瓦房六间，而颁证面积1350平方米。
本案争议宗地，在1973年换房买卖房屋之后，辛安供销社老蔡某资服务站一直使用。1997年6月19日辛安供销社提出土地登记申请，同时提供有该社法定代表人身份证明、委托书，1973年9月与辛安财政所的换房契约，1974年8月28日与辛安粮管所的买卖房屋协议书。其提供的票据显示，有辛安供销社于1997年6月27日缴纳的土地登记费、制证费共2000元，申请表附图显示，宗地东西宽27米，南北长50米。四邻情况，南、北均为空地，东为水沟，西为村委会。地籍调查表中显示，土地性质为国有，邻宗地指界人村委及空地均为“蔡某功”印章。在舞国用（1999）字第x号土地使用证的土地登记审批表中，“发证机关批准意见”栏为空白。
舞国用（2001）字第X号土地使用证的土地登记材料中，有1999年11月26日刘某某的土地登记申请书，其中的登记依据注明：舞国用（1999）字第x号土地证，拍卖土地房屋协议、转让合同。第x号土地证显示土地面积为1353，宗地27米×50米，发证日期为1999年6月21日。另外还有一份2000年12月31日老蔡某委的证明，内容为“刘某某买断供销社老蔡某社所有房屋、地皮等财产，因供销社前面没有路，经村委研究决定为刘某某除路，东西宽（肆）米，南至大路，西靠村室大门，路面积以承包形式给村交纳承包费，详情以会计帐面为准，一次交纳长期使用”。舞国土（1999）转字第X号舞阳县X镇国有土地使用权转让合同，时间为1999年12月3日。1999年9月17日，供销社与刘某某签订的拍卖该宗地的拍卖土地房屋协议书。注明为老蔡某资服务站（刘某某）缴纳登记、罚款、评估制证等费用的票据四张。在土地登记审批表中的发证机关批准意见栏内空白。2001年5月17日，舞阳县人民政府为刘某某颁发舞国用（2001）字第X号国有土地使用证，面积为27米×50米＝1353。
对上述地籍调查表中“蔡某功”印章。原告出示了其代理人调查注明为“蔡某功”的笔录，以证明蔡某功没在上面按章。被告及第三人反驳称蔡某功没有出庭，同时，不能作为证据使用。
关于该宗地归属问题，被告及两个第三人分别提供了1951年土地房产所有证存根，1973年9月的换房契约，1974年8月28日的买卖房协议，调查蔡某堂、杨某的调查笔录，证明该宗地一直由原吴城区老蔡某相关单位使用，属国有土地。原告出示了老蔡某委2009年3月26日的情况说明及调查刘某成笔录，以证明该宗地虽然乡直机关使用，但权属归老蔡某组。上述调查笔录中的证人均没到庭。
另据第三人提供的舞阳县志显示，其区划演变情况为，1951年老蔡某分别规划作区、乡归属过吴城区、辛安中心乡。
一审认为，关于本案争议宗地，根据1973年9月辛安财政所与辛安供销社的换房契约和1974年8月28日辛安镇供销社与辛安粮所的买卖房协议书及1951年土地房屋所有证存根，该争议宗地一直由当时的吴城区老蔡某或演变后的老蔡某或辛安公社等相关机关管理使用，应尊重该历史演变。该争议宗地辛安供销社通过置换买卖房屋后一直管理使用，转让给第三人刘某某后老蔡某委会与第三人刘某某又约定了出行通道，表明第三人辛安供销社与刘某某的土地转让行为得到了老蔡某委会的认可。关于老蔡某委2009年3月26日的对该宗地的情况说明，村委不是政府对土地确权的部门，该情况说明不是权属证书，同时该情况说明与村委在2000年12月31日出具的证明相矛盾，该证据不足以证明该宗地属辛安镇老蔡某第三村X组所有。辛安镇X组也没有提供确实充分的土地权属证据证明该宗地归其所有。舞阳县X镇老蔡某第三村X组没有证据证明舞阳县人民政府给供销社和刘某某颁发土地使用证的行为与之有法律上的利害关系，即辛安镇老蔡某第三村X组不具备本案原告诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，经法院审判委员会讨论决定，裁定：驳回舞阳县X镇老蔡某第三村X组的起诉；案件受理费50元退回舞阳县X镇老蔡某第三村X组。
上诉人老蔡某组的主要上诉理由是：一、一审裁定未查清案件事实。1、一审裁定回避1951年土地房屋所有证乡公所所占土地是否就是本案争议的土地这一关键问题。1951年土地房屋所有证不是舞阳县政府提供给合议庭的，该证不是舞阳县政府用以证明本案争议土地属于国有土地的证据，而是辛安供销社提供给合议庭，称“本案争议土地，早在1951年即被乡公所占用，属于国有土地”。但当时老蔡某组就提出质疑，从该证记载的内容上看，乡公所所占土地根本不是本案争议之地。“四至”不相符，面积亦不相符。本案争议土地2亩多，而1951年土地证上乡公所占地仅0.32亩土地，差异很大。土地上房屋数量不相符，本案争议土地六七十年代有房产15间，而1951年土地证上乡公所占地上仅有6间房屋。由以上分析可以认定，1951年土地证上乡公所所占土地绝对不是本案争议的土地。2、一审裁定回避舞阳县政府提供的证据是否能够证明本案争议土地属于国有土地这一关键问题。行政诉讼法规定，行政机关对自己作出的具体行为的合法性负有举证义务。本案中，舞阳县政府以国有土地为第三人颁发国有土地使用证，那么舞阳县政府负有证明本案争议土地属于国有土地的举证义务。在庭审时，舞阳县政府用以证明本案争议土地属于国有土地的证据只有两份，即1973年换房协议和1974年购房协议。当时，老蔡某组就指出，1973年换房协议和1974年购房协议只能证明供销社与辛安公社财政所1973年换房和供销社X年购买粮所房产的事情，但不能证明辛安公社的社直机关什么时间占用的这些房产，因为这些房产不是辛安公社所建，而是占用老蔡某民的房产，什么时间占用这些农民房十分关键，根据《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》第四条、第十六条的规定，1962年9月《六十条》公布之前占用，属于国有土地，1962年9月至1982年5月占用，在没有签订占地协议作出补偿的情况下，属于集体土地。但在一审庭审时，舞阳县政府对什么时间占用这些房产拒绝回答，对这一关键问题庭审没有查明，一审裁定中回避这一问题的论述，上诉人请求二审合议庭对这一问题详细查明。3、一审裁定回避对本案争议土地南段270平方供销社从未使用过的土地何以成为国有土地这一关键问题。本案争议的土地南段270平方土地，不在1973年换房协议及1974年购房协议中房产的占地范围之内，供销社从未使用过，不在供销社的用地范围之内（注：供销社用地拉有围墙），该270平方土地一直是老蔡某组管理使用，舞阳县政府在无任何依据的情况下，将这270平方明显属于老蔡某组集体的土地以国有土地颁证确权给第三人，明显侵犯老蔡某组的合法权益。根据《最高人民法院关于执行行政诉讼若干问题的解释》第十二条、第十三条的规定，无论从侵犯老蔡某组的合法权益，还是从相邻关系土地争议的角度，老蔡某组均有提起行政诉讼的主体资格，而一审裁定对这270平方争议回避不谈。综合以上三个方面，一审裁定对关系到本案争议土地是国有还是集体所有，关系到老蔡某组提起行政诉讼主体资格的关键问题回避不谈，审查事实不清，简单、粗暴地裁定老蔡某组不具有原告主体资格，剥夺了老蔡某组的诉讼权利。二、一审裁定对舞阳县政府未提供颁证的法律依据这一问题回避不谈。根据行政诉讼法规定，行政机关对自己作出的具体行政行为的合法性不仅要提供事实方面的证据材料，而且还要提供作出具体行政行为的法律依据。本案中，舞阳县政府无论在一审、还是发回重审期间，始终未向合议庭提供法律依据，上诉人和一审合议庭始终不知道舞阳县政府依据哪条法律法规认定本案争议土地属于国有土地的，办证程序又是依据什么法律规范，依据行政诉讼法的规定，行政机关不提供法律依据，应认定行政机关作出具体行政行为无法律依据，行为不合法。在一审时，老蔡某组提出这一点，但一审裁定对这一问题避而不谈。三、一审裁定偏袒舞阳县政府及两个第三人的违法行为。舞阳县政府在为辛安供销社颁发“舞国用（1999）字第x号国有土地使用证”和为刘某某颁发“舞国用（2001）字第X号国有土地使用证”的过程中存在诸多违法之处，对辛安供销社与刘某某交易土地时的舞弊行为视而不见。1、在没有证据证明本案争议土地属于国有土地的情况下，以国有土地为辛安供销社和刘某某颁发国有土地使用证。2、把本案争议土地南段270平方，供销社从未使用过，明显属于老蔡某组集体所有的土地，以国有土地颁证确权给辛安供销社和刘某某。3、老蔡某市部不是法人单位，不具有申请土地登记的主体资格，舞阳县政府违法为其颁发土地使用证。4、地籍调查未结束，就已经审批结束，程序违法。5、颁发机关未签署意见就颁发土地证，程序违法。6、未作公告，程序违法。7、未补交土地出让金，就把划拨土地变更登记给刘某某。8、未提供土地评估报告，未让刘某某交纳土地出让金为刘某某变更登记。9、土地转让合同因违法而无效，以无效合同为依据为刘某某变更登记，颁发土地使用证。10、刘某某未给付辛安供销社x元的转让款，合同未履行就为刘某某变更登记颁证。11、一方面认定刘某某违法用地进行罚款，另一方面又为刘某某变更登记颁证，行为前后矛盾。12、办证机关未批准就为刘某某颁发土地证。由于舞阳县政府在为两位第三人颁证过程中存在诸多、明显不合法之处，一审无法裁判舞阳县政府的颁证行为合法，便刻意裁定老蔡某组无原告主体资格，回避对舞阳县政府颁证行为合法性进行裁判，偏袒舞阳县政府及两位第三人的违法行为。综合以上几点，一审裁定认定事实不清，裁判不公，请求二审法院在查明事实的基础上，确认舞阳县政府的颁证行为违法，撤销舞国用（2001）字第X号国有土地使用证，或者将此案发回，指定重审。
被上诉人县政府的主要答辩理由是：一、上诉人不具备本案主体资格，应依法予以驳回。本案诉争宗地，经查土地改革属于国家机关用地，后该土地历经原辛安镇财政所、辛安镇粮所使用。1973年9月，经当时的辛安公社财政所和辛安供销社协商，辛安公社党委同意，双方的互占公房进行兑换，辛安公社财政所位于老蔡某的房权（管理、使用、处理等权）归辛安供销社所有。1974年8月28日，因辛安供销社久用辛安粮所（原老蔡某店）房子，经双方协议，辛安粮所位于老蔡某的房屋使用管理等一切权利转为辛安供销社所有。原辛安财政所及辛安粮所公房占地共同组成辛安供销社用地。辛安供销社一直使用该诉争宗地生产经营。1999年9月17日，辛安供销社与第三人签订了拍卖土地房屋协议书，辛安供销社将该宗土地拍卖给第三人。该土地从土改至今从无与上诉人有任何法律上的联系，上诉人与政府的颁证行为亦没有法律上的利害关系。二、上诉人的几点上诉理由不成立。1、本案涉案土地性质只能认定为国有土地。本案涉案土地无论是1950年依据《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，将土地所有权分配给农民时；还是1962年依据《农村人民公社工作条例修正草案》处理时，该土地均无涉及上诉人，依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，本案诉争土地的所有权只能认定为国家所有。2、上诉人称本案土地权属与其有关不成立。其在为供销社办证时，上诉人所有村民委员会出具有证明，对第三人使用土地的情况认可，而上诉人至今对涉案土地没有提供任何足以让政府和法院采信的证据，证实涉案土地系属上诉人的事实。3、上诉状所述办证中涉及问题与上诉人无关。上诉人上诉状所述办证中涉及几点事宜，与上诉人没有法律上的利害关系，其颁证行为“对与否”均不损害上诉人的利益，其作为上诉理由提出无任何实际意义。三、其办证行为合法，依法应予维护。因该诉争宗地原系辛安镇财政所和辛安镇粮所使用并于70年代转让给辛安供销社的公房占地。1997年6月19日，辛安供销社提出土地登记申请，经地籍调查，时任辛安镇X村干部蔡某功现场指界后，经审查为辛安供销社办理了舞国用（1999）字第x号国有土地使用证。1999年辛安供销社将该宗地拍卖给第三人，随后第三人提出土地登记申请，辛安老蔡某委会出具证明，因辛安供销社前面没有过路，经村委会研究以承包方式将辛安供销社前4米道路长期租给第三人使用。其为第三人办理舞国用（2001）字第X号国有土地使用证，并无不当。因此，一审裁定驳回上诉人的起诉是正确的，请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持原裁定。
被上诉人刘某某的主要答辩理由是：上诉人上诉理由不成立。一、上诉人诉称“没有任何证据证明1951年土地房屋所有证存根所指的土地就是本案争议的土地”不属实，在一审庭审过程中，辛安供销社提供1951年土地房屋所有证存根，以证明本案所争议的土地在1951年时，就归当时的老蔡某所使用。二、1973年9月辛安供销社与辛安财政所的换房协议和1974年8月28日辛安供销社与辛安粮所的房屋买卖协议，证明了本案争议的土地就是国有土地。至于上诉人上诉称：1974年8月28日的房屋买卖协议中的瓦房堂屋5间，是老蔡某组村民的房产，65年后，因供销社使用，村里让给供销社使用是不能成立的。因为，从事实上讲，两份协议中所涉房屋和土地，在老蔡某做老蔡某区部时都归区政府使用。以后先后做过粮店、卫生院、营业所、兽医站、总机站，一直属于国有土地，根本不存在上诉人诉称的集体转为国有的事实。三、本案争议的土地南段南北宽10米，东西长27米的土地，乡直机关及供销社一直使用。至于上诉人上诉称这270平方米的土地一直由老蔡某组使用没有任何事实根据。四、村委会2000年12月31日出具的证明完全可以证明上述270平方米的土地属于国有土地。至于上诉人称：2000年12月31日出具的证明是解决刘某某的出路问题纯粹是无据之说。如果说这270平方米的土地不是国有土地的话，那么，辛安供销社作为营业场所时，广大客户和辛安供销社人员从何出入。五、本案争议的土地不属于老蔡某三组所有。上诉人主张本案争议的土地属于老蔡某组所有，无任何证据证明。2009年3月26日，老蔡某委会出具的情况说明是上诉人打印后，在盖章人未看内容的情况下出具的，这份情况说明不是权属证明，村委会也不是政府土地确权部门，不能证明本案争议的宗地属于老蔡某组所有。况且该说明与2000年12月31日所出具的证明也自相矛盾。因此，一审裁定正确，请求二审予以维持。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实相同。
本院认为，县政府认为本案争议土地历史变更为乡所、财政所、粮所到供销社，提供有1951年土地房产所有证存根和1973年9月以及1974年8月财政所、粮所与供销社置换土地以及买卖房屋的协议。经审查，1951年土地房产所有证（存根）上显示“庄中、乡所”瓦房六间，占地3分2厘土地。1973年9月，“换房契约”显示为房屋共15间，1974年8月28日的“协议书”显示供销社又购买房屋5间，而本案刘某某持有的舞国用（2001）字第X号国有土地使用证上载明土地面积有1350平方米，大约2亩多。从政府提供的1951年土地证存根、1973年9月和1974年8月28日的协议上看，前后显示的房屋数量以及占地面积均不一致，而刘某某持有的舞国用（2001）字第X号国有土地使用证上载明土地面积有1350平方米，大于1951年土地证上显示乡所占地3分2厘的土地面积。同时，县政府对本宗地从1951年到1973年之间占地面积如何发生变化，也没有提供证据予以证明。县政府对该宗地历史演变过程中供销社所占土地面积大小没有提供出具体准确的记载，证据前后不具有连贯性。从法院现场勘验情况来看，争议土地现拉有围墙，其中围墙外长10米，东西宽27米，面积270平方的土地，现为老蔡某组活动广场，地上有村民使用的健身设施。县政府把这270平方的土地颁证给刘某某，有可能侵犯老蔡某组集体土地使用权，因此，老蔡某组与县政府为刘某某颁发舞国用（2001）字第X号国有土地使用上的行为应当有法律上的利害关系，应当具备诉讼主体资格。因此一审裁定错误。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销舞阳县人民法院（2009）舞行初字第3—X号行政裁定；
二、指令舞阳县人民法院继续审理本案。
审判长李某利
审判员李某
代理审判员邢芳
二○一一年一月十七日
书记员翟朝飞
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