湖南省津市市人民法院
行政判决书
（2010）津行初字第X号
原告李某甲，男，汉族，安乡县人。
委托代理人程永德，湖南深柳（略）事务所（略）。
被告安乡县国土资源局，住所地在安乡县X镇X路X号。
法定代表人李某乙，该局局长。
委托代理人王某。
委托代理人戴某某，湖南信义（略）事务所（略）。
第三人沈某。
第三人常德市佳家置业有限公司，住所地在常德市X路吉春广场B栋X楼。
法定代表人金某某，该公司经理。
原告李某甲不服被告安乡县国土资源局（以下简称安乡国土局）土地行政征收及行政赔偿一案，由常德市中级人民法院指令本院管辖，本院于2010年8月31日受理后，2010年9月1日向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院经审查认为，沈某及常德市佳家置业有限公司（以下简称常德佳家公司）与案件的审理有利害关系，分别于2010年9月16日和2010年9月10日通知其作为本案第三人参加诉讼。并依法组成由审判员钱绪志任审判长并主审、审判员韩先贵、人民陪审员毛娟组成的合议庭于2010年10月19日适用第一审程序对上述案件合并进行公开开庭审理。原告李某甲等9人的诉讼代表人陈道武、李某甲、徐泽珍，原告朱若尘的委托代理人朱祥明以及10原告的共同委托代理人程永德，被告安乡国土局的委托代理人王某、戴某某等出庭参加了诉讼。第三人沈某、第三人常德佳家公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安乡国土局于2007年12月26日与第三人常德佳家公司签订国有土地使用权出让合同，将位于安乡县X路南侧原棉麻公司下码头仓库（以下简称下码头仓库）的土地使用权出让给第三人常德佳家公司，出让宗地面积x平方米，出让的年限为商业用地40年，住宅用地70年，受让人常德佳家公司向出让人安乡国土局缴付履行合同保证金180万元。并将保证金某作土地使用权出让金某。第三人常德佳家公司交纳的180万元履约保证金某于2008年6月10日转为土地出让金。在答辩期内被告向本院提出了作出具体行政行为的证据和法律依据：
第一组证据：
1、安国用（2001）字第X号国有土地使用证；
2、中共安乡县委常委会议纪要；
3、安乡县企业改革工作领导小组（2005）X号文件；。
4、关于棉麻公司土地处置的报告；
5、安乡县改制企业办办证通知；
6、2005年7月15日，安乡县商务局出具的土地收益金某据；
7、原告李某甲及第三人沈某内部委托陈道武参与竞买本宗地的委托书；
8、竞买宗地拍卖款系列票据；
9、常德市诚信拍卖有限公司拍卖成交确认书；
10、原告李某甲及第三人沈某参与全资竞买协议；
11、安乡县银发棉业有限责任公司企业法人营业执照；
12、关于申请出让土地办证的报告及原告授权王某华协助办理相关手续的授权委托书；
13、土地估价报告；
14、国有土地使用权出让合同（十一人依法取得该宗土地使用权）；
15、土地登记申请书、审批表，土地使用权证。
本组证据拟证明原告李某甲及第三人沈某是通过拍卖程序取得了下码头仓库的土地使用权。该出让合同约定：土地面积x平方米，出让用途为综合用地，出让年限为50年，土地出让金某234万元，包括地上附着物共为305万元，并为原告登记颁证。
第二组证据：
1、X号地块（即下码头仓库）国有土地使用权挂牌出让的资料及被告给安乡县地产交易中心（2007）第X号挂牌条件通知书；
2、安乡县国土局国有建设用地使用权公开挂牌出让的公告；
3、原告李某甲与安乡县地产交易中心签订的委托挂牌合同书，其内容是原告李某甲委托安乡县地产交易中心对本案所涉宗地房地产进行挂牌转让，挂牌转让底价为1060万元；
4、挂牌规则；
5、挂牌底价；
6、常德佳家公司竞买申请书，在申请书中约定支付履行合同保证金180万元；
7、竞买报名表；
8、竞买报价单；
9、原告李某甲内部委托陈道武、朱祥明作为全权代表，负责安乡县地产交易中心挂牌转让及办理相关手续的授权委托书；
10、X号宗地（即下码头仓库）土地挂牌清算单；
11、常德市佳家公司委托陈道武办理公司下码头仓库土地使用权过户手续的委托函；
12、原告李某甲委托安乡蓝田地价评估所委托估价的报告，评估总面积为x平方米，估价总地价为x元。
本组证据拟证明被告的挂牌出让系受原告李某甲的委托且挂牌出让程序合法。
第三组证据：
1、2007年9月10日原告李某甲将本案所涉宗地转让给第三人常德佳家公司的土地使用权转让合同。合同约定：出让标的物为本案所涉宗地及地上附着物，面积为x平方米；出让土地使用年限为50年；出让总价款为1060万元，含补交的土地出让金某转让过程中应缴纳的各种税费在内；还约定过户时必须将原出让时的综合用地改变成商业和住宅用地，否则转让合同无效等；
2、2007年12月10日被告与第三人常德佳家公司国有土地使用权挂牌成交确认书，其内容为：
①挂牌人安乡国土局；
②挂牌地块：X号宗地（下码头仓库）；
③出让面积x平方米；
④竞得人常德佳家公司；
⑤总地价为1060万元；土地出让金某180万元；
⑥常德佳家公司同意将履约保证金180万元人民币转为出让金某税款；
3、常德佳家公司缴纳180万元履约保证金某将保证金某为土地出让款的凭据2份；
4、2007年12月16日被告安乡国土局与第三人常德佳家公司签订的国有土地使用权出让合同，其内容为：出让标的为本案所涉宗地；面积为x平方米；用途为商住；本合同签订后10日内受让人常德佳家公司须向出让人安乡国土局缴付180万元作为履行合同定金。定金某作土地使用权出让金某；
5、土地登记申请书、审批表两份。其内容是安乡国土局已于2007年12月26日为第三人常德佳家公司办理了出让的商业用地1590平方米、出让年限40年和出让的住宅用地x平方米、出让年限70年的出让登记及颁证。
本组证据拟证明被告收取的是第三人常德佳家公司的180万元的土地出让金，而不是收取的原告李某甲的，因第三人常德佳家公司改变了土地用途和年限，应补交土地出让金某事实。
被告向本院提交的相关法律法规及规章有：
1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十八条、第二十七条；
2、《划拔土地使用权管理暂行办法》第二十六条；
3、《湖南省土地市场管理办法》第十一条、第十二条；
4、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条;
本组证据拟证明出让宗地符合法律规定，适用法律正确。
原告李某甲诉称，根据安乡县委、政府意见，2005年安乡县棉麻总公司破产改制，原告李某甲与第三人沈某等十一人通过在常德市诚信拍卖公司举牌以321万元竞价取得了下码头仓库的房地产，土地用途为综合用地，土地出让年限为50年，并依法办理了该宗地的土地使用证和房产证，土地性质也由划拔改为了出让，土地和房产由集体改为个人。2007年原告李某甲拟将该宗房地产转让的时候，被告又将该宗土地重新挂牌出让，被告与受让方常德佳家公司签订了国有土地使用权出让合同，并以该公司的名义收取了180万元土地出让金，这笔重复收取的180万元土地出让金某际由原告李某甲负担（转让合同有约定）。此后，原告李某甲多次找被告交涉返还未果。原告李某甲认为，被告是依行政职权收取土地出让金某行政机关，再次收取180万元土地出让金某具体行政行为属于违法行政行为，该行为侵犯了原告李某甲的合法财产权，原告李某甲依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的规定，具状起诉，请求认定被告重复收取土地出让金某行政行为违法；判令被告返还180万元土地出让金某其资金某息损失。
原告李某甲向本院提交了如下证据：
第一组证据：
1、竞买须知；
2、拍卖规则；
3、土地市场处理方案；
4、土地处理报告批示；
5、县委办公室会议纪要；
6、县委办X号文件；
7、企改小组文件；
8、土地使用权证。
本组证据拟证明原告李某甲依法取得了本案所涉宗地的土地使用权。
第二组证据：
1、原告李某甲与第三人常德佳家公司的土地使用权转让合同。合同约定：出让标的物为下码头仓库土地使用权及地上附着物，出让面积x平方米，出让年限50年，土地用途为商住，过户时不变更为商住即转让合同无效，总价款1160万元（含地上附着物，补交的土地出让金某转让过程中应缴的各种税费在内）；
2、原告李某甲与常德佳家公司的补充协议。约定因变更土地用途受让方追加经费79.8万元；办证费用由受让方支付，冲抵合同总价款；
3、原告李某甲委托安乡县地产交易中心的委托挂牌合同，约定挂牌转让；
4、11位合伙人委托陈道武、朱祥明办证委托挂牌转让事宜的内部委托书。
本组证据拟证明：原告李某甲拟将该宗土地转让给第三人常德佳家公司，因转让合同约定改变了土地的用途，不符合二级市场转让的法律规定而依法委托安乡县地产交易中心挂牌转让的事实。
第三组证据：
1、建设用地挂牌公告；
2、土地挂牌底价；
3、挂牌成交确认书、竞买申请书、竞买报价单、竞买报名表；
4、土地使用权出让合同，安乡县国土局将本案所涉宗地出让给第三人常德佳家公司；
5、土地出让金某据；
6、建设用地送审单。
本组证据拟证明：
①被告违反原告李某甲委托挂牌转让的协议而挂牌出让；
②被告在未经城市规划部门审批、没有与原告李某甲签订补偿协议收回出让土地使用权、第三人常德佳家公司亦未取得土地使用权的情况下将本案所涉宗地的使用权再次出让并收取180万元土地出让金某事实。
第四组证据：关于损失部分的证据。
1、纳税306.6763万元（其中交地税95.2527万元，交契税49.5836万元，被公安机关扣押161.84万元）；
2、其它直接损失40.674万元（其中利息损失28.674万元、两次聘请（略）费6万元、诉讼代表人工资3.6万元、电话费1.2万元、房产评估费1.2万元），
本组证据欲证明被告的违法行为给原告李某甲造成的损失。
原告李某甲还向本院提交了《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《国有土地使用权出让与转让暂行条例》、《湖南省土地市场管理办法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等法律法规及规章。
第三人沈某和第三人常德佳家公司经本院依法传唤未到庭陈述意见，也未提交书面意见。
经庭审质证，本院对证据部分作如下确认：
（一）关于原告李某甲对本案所涉宗地土地使用权的取得。针对原告李某甲对本案所涉宗地土地使用权的取得，被告向本院提交了第一组证据予以证实，原告李某甲也向本院提交了第一组证据，对原、被告双方提交的的证据，原、被告双方对其真实性、合法性、关联性均无异议。本院确认其证明效力，上述证据能够证明原告李某甲与第三人沈某等十一人通过竞价以出让的方式取得了安乡县棉麻公司下码头仓库的土地使用权的事实。
（二）关于委托转让。原、被告双方均向本院提交了第二组证据予以证实。对原告李某甲提交的第二组证据，经被告方质证无异议，本院确认其证明效力。对被告提交的第二组证据，原告李某甲质证认为其与安乡县地产交易中心签订的委托挂牌转让合同的时间不应是2007年9月8日。因为2007年9月10日原告与第三人常德佳家公司签订了原安乡县下码头棉麻仓库土地使用权转让合同，准备在二级市场上转让交易，合同约定必须将原出让时综合用地的土地用途变更为商业和住宅用地，否则合同不成立。合同签订后，在办理土地使用权过户手续的过程中才知道变更出让时的土地用途和年限必须经城市规划部门的审批且应在县（市）地产交易中心公开挂牌交易。在二级市场的转让无法进行，转让合同无法履行的情况下，才与县地产交易中心签署委托挂牌合同的，应该是2007年10月份签定的。对其他证据无异议。本院综合其他证据，认定其证明效力，两组证据能够证明如下案件事实：
1、2007年9月8日，原告李某甲和第三人沈某等十一人经协商拟转让本案所涉宗地，遂与第三人常德佳家公司签订土地使用权转让合同，在二级市场上进行交易，因“乙方受让的土地过户的用途性质是商住用地，否则合同不成立”的转让合同约定改变了原出让合同约定的综合用地的用途和改变了原出让年限，违反了改变原出让合同规定的土地用途需经城市规划部门审批且应公开挂牌交易的规定。因此，原告李某甲与第三人常德佳家公司的转让合同在二级市场上无法进行而未履行完毕。
2、因改变土地的用途和使用年限，原告李某甲与安乡县地产交易中心签定委托合同，委托县交易中心公开挂牌转让本案所涉宗地使用权。
（三）、关于出让和收取180万元土地出让金。
第三组证据是第二组证据的延续，被告拟以该组证据证明其公开挂牌出让是受原告李某甲的委托，征收的180万元土地出让金某第三人常德佳家公司申请变更土地用途而依据相关法律规定补交的土地出让金，而不是重复收取的原告李某甲的土地出让金，且程序合法。原告李某甲对该组证据的真实性无异议，但对合法性和关联性有异议。其质证认为：
1、原告李某甲与安乡县地产交易中心签订的是土地使用权公开挂牌转让合同而不是出让合同。被告在没有与原告李某甲签订补偿协议依法收回土地使用权的情况下与第三人常德佳家公司签订出让合同收取180万元土地使用权出让金某序违法。
2、对被告征收180万元是第三人常德佳家公司申请变更土地用途而依据相关规定补交的土地出让金，而不是重复收取原告李某甲的土地出让金某问题。原告李某甲认为，原告李某甲与第三人常德佳家公司的土地使用权转让未完成，常德佳家公司还没有取得该宗土地的使用权，常德佳家公司无权向被告提起改变土地用途和年限的请求，且改变土地性质用途依法应经城市规划部门审批而未审批，属程序违法。
本院认证意见：变更出让土地的用途应经县（市）以上城市规划部门和国土资源管理部门审批后方能进行交易；出让已经出让的土地使用权应与原土地使用权人（原告李某甲）签订补偿协议依法收回土地使用权或者在不改变原出让年限和土地用途的情况下在二级市场上转让完成后由新的使用权人申请变更土地的用途，依法补缴土地出让金。而本案被告在未经城市规划部门审批，又未与原告李某甲签订补偿合同收回土地使用权，且原告李某甲与第三人常德佳家公司在二级市场上的转让未完成，第三人尚未取得土地使用权的情况下，再次出让本案所涉宗地并收取180万元土地使用权出让金某具体行政行为程序违法。
对原告方提交的第三组证据，被告对其真实性无异议，对收取180万元土地出让金某关联性有异议，认为交款人是常德佳家公司，开具的票据亦为常德佳家公司，不能证明原告李某甲应予返还的主张。
本院的认证意见：被告收取的180万元土地出让金某来源是第三人常德佳家公司向安乡县地产交易中心交纳的参与竞拍履行合同保证金某转收，出具的履约保证金某票据和转为出让金某票据上载明的交款人均为常德佳家公司。原告陈道武只是受常德佳家公司委托办理相关手续。本院认定该款为第三人常德佳家公司交纳。上述两组证据能够证明如下事实：2007年9月10日，原告李某甲在与第三人常德佳家公司土地使用权转让未完成情况下委托安乡县地产交易中心对该宗土地挂牌转让。被告安乡国土局于2007年12月10日与第三人常德佳家公司签订国有土地使用权挂牌成交确认书，于2007年12月26日与第三人常德佳家公司签订国有土地使用权出让合同，土地用途由综合用地变更为商业和住宅用地，出让年限由50年变更为商业用地40年、住宅用地70年，将使用权仍属原告李某甲所有的本案所涉宗地出让给第三人常德佳家公司并收取其180万元土地出让金某事实。
（四）关于原告李某甲的损失
原告李某甲认为被告的重复出让土地收取土地出让金某具体行政行为侵害了原告李某甲的合法权益，应予返还和赔偿。对于原告李某甲提交的第四组关于造成各种损失的证据，被告的质证意见：
1、关于各种直接损失40.674万元的质证意见是形式要件不合法。本院认证意见是原告李某甲虽列有损失清单，其中利息损失28.674万元,（略）费6万元，诉讼代表人工资3.6万元，电话费1.2万元，房产评估费1.2万元，共计40.674万元，因被告收取的180万元土地出让金某第三人常德佳家公司交纳，不是原告李某甲交纳，未给原告李某甲造成损失，其余各项损失除列有清单外均未提供合法有效的票据及证据，其形式要件不合法，故此对直接经济损失本院不予认定。
2、关于补交的各种税费及公安机关的扣押款共计306.6763万元（其中，交契税49.5836万元、地税95.2527元、公安扣押161.84万元）的举证，被告的质证意见是对证据的真实性、合法性不持异议，但对关联性有异议，认为与本案没有关联。本院认证意见关于原告李某甲补交的各种税费及扣押款306.6763万元，与本案没有关联性，属另一法律关系。
经审理查明，2005年5月20日，原告李某甲与第三人沈某通过拍卖，取得了安乡县棉麻公司下码头仓库的土地使用权和地上附着物所有权。被告安乡县国土局与原告李某甲签订了《国有土地使用权出让合同》并颁发了国有土地使用权证。出让合同载明：出让面积为x平方米，用途为综合用地，出让年限为50年，缴纳土地出让金234万元。2007年9月10日原告李某甲经协商拟将该宗地进行转让，遂与第三人常德佳家公司签订了《土地使用权转让合同》，约定将该宗地以1160万元价格转让给第三人常德佳家公司，该价款包括地上附着物、补交的土地出让金某转让过程中应缴纳的各种税费。还约定第三人受让的土地在过户时用途必须是商住用地，否则合同不成立等等。转让合同签订后第三人常德佳家公司委托原告陈道武、朱祥明到安乡县地产交易中心申请办理使用权过户手续。因将原出让合同规定的综合用地变更为商业和住宅用地，依法应经城市规划部门和国土管理部门审批后才能在县（市）规定场所公开挂牌交易。因此，原告李某甲与第三人常德佳家公司的转让行为因不符合法律规定而无法完成，转让合同没有履行，原告李某甲便委托安乡县地产交易中心公开挂牌转让，双方签订了《委托挂牌合同》，合同约定将该宗地以1060万元的底价予以挂牌转让，低于底价则不得转让。2007年10月26日，因改变土地的性质和用途及在办证过程中的实际问题，原告李某甲再次与第三人常德佳家公司签订补充协议，约定由常德佳家公司追加价款79.8万元，总价款增至1239.8万元，办理过户等手续所需费用从价款中支付。2007年11月23日，被告安乡国土局按国有土地出让程序规定办理了国有建设用地使用权公开挂牌出让公告、公布挂牌底价等，第三人常德佳家公司报名参与竞拍并交纳了180万元的履约保证金。2007年12月7日，被告与第三人常德佳家公司挂牌成交并签订了国有土地使用权挂牌成交确认书，确认书载明，挂牌成交地价为1060万元，土地纯出让金180万元由已交的履约保证金某为出让金。2007年12月26日，被告与第三人常德佳家公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明：宗地面积为x平方米，用途为商业用地1560平方米，出让年限为40年，住宅用地x平方米，出让年限为70年，以180万元的履行合同保证金某作土地使用权出让金，且为第三人常德佳家公司办理了商业用地和住宅用地使用权过户登记手续。原告李某甲以被告重复收取土地出让金某具体行政行为侵害原告李某甲的合法权益为由要求认定被告重复收取土地出让金某具体行政行为违法，判令被告返还180万元土地出让金某其资金某息损失。
本院认为，本案属土地行政征收及行政赔偿纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的相关规定，本院应对被告安乡县国土局收取土地出让金某体行政行为的合法性进行全面审查：
（一）关于主体资格的问题。举证期内被告就其主体资格向本院提交了相关证据及其法律规定，经原告李某甲庭审质证无异议，本院对其诉讼主体资格予以认定。对原告李某甲的诉讼主体资格的问题，被告的质证意见是对其证据的真实性和合法性无异议，但对关联性持有异议，认为没有证据证明被告收取的180万元土地出让金某原告李某甲的钱，原告李某甲不具有诉讼主体资格，其诉求没有事实和法律依据，应予驳回。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。2007年12月26日被告与第三人常德佳家公司签订国有土地使用权出让合同将原告李某甲已经取得的土地使用权的宗地出让给第三人，且原告李某甲与第三人常德佳家公司亦签订土地使用权转让合同，约定办理产权过户手续等所需各种税费均在转让总价款中扣减。现被告出让本宗涉案宗地收取180万元土地出让金，依约原告李某甲则在总价款中少收了180万元。因此，认定本案所诉具体行政行为与原告李某甲有利害关系，原告李某甲具有诉讼主体资格。
（二）关于出让土地征收土地出让金某程序合法性问题。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经国土管理部门和城市规划部门批准，依照本章有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记；第二十二条规定，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限；第二十七条规定，土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条例第十八条规定办理。《湖南省土地市场管理办法》第十一条规定，下列土地使用权交易，应当在县（市）人民政府规定的土地交易场所公开进行：（一）土地使用权的出让；（二）土地使用者申请改变土地用途或者申请改为出让土地使用权，需要按照市场价补缴土地使用权出让金某；……出让的土地使用权随同地上建筑物、附着物转移且不改变土地用途；不需要补缴土地使用权出让金某，可以不在土地交易场所公开进行；第十二条规定，进行土地使用权公开交易，由有关国土资源行政主管部门依据供地计划和供地方案，制定具体宗地招标或者拍卖、挂牌文书，由城市规划部门依法办理用地规划审批手续；第十五条规定，有下列情形之一，未经依法批准或者不符合法定条件的，不得交易：（一）改变土地用途的；（二）改变土地使用权性质的……；2007年9月10日，原告李某甲经协商拟将依法取得土地使用权的本案宗地转让给第三人常德佳家公司，并与之签订土地使用权转让合同，因合同约定了在过户时必须变更出让时的综合用地为商业和住宅用地，且变更出让年限未经城市规划部门审批，也未按规定到县（市）人民政府指定的交易场所公开进行，按规定不得交易，合同无法履行。在此情况下，原告李某甲与安乡县地产交易中心签订委托挂牌合同，并在安乡县地产交易中心公开挂牌转让。被告安乡国土局在未与原告李某甲签订补偿协议收回原告李某甲国有土地使用权、原告李某甲与第三人常德佳家公司土地使用权转让因不合法合同未履行，第三人常德佳家公司未取得土地使用权、且改变原出让合同规定的土地用途和出让年限未经城市规划部门审批的情况下与第三人常德佳家公司签订国有土地使用权出让合同，将使用权仍属原告李某甲所有的宗地出让给第三人常德佳家公司并收取180万元土地出让金某具体行政行为行政程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为的合法性全面审查的原则，对原告李某甲关于被告征收出让金某具体行政行为缺乏完整行政程序，应确认具体行政行为违法的诉讼主张予以支持。
（三）关于征收的土地出让金某否返还原告李某甲，是否赔偿利息损失的问题。经庭审质证，被告征收的180万元土地出让金某由第三人常德佳家公司参与本案所涉宗地公开挂牌出让所交纳的履行合同保证金某为土地出让金某，票据记载的交款人亦为第三人常德佳家公司。原告陈道武、朱祥明是受第三人常德佳家公司的委托授权办理转帐交款手续的。因此，征收的180万元土地出让金某第三人常德佳家公司交纳，对原告李某甲要求被告返还180万元土地出让金某其利息的诉讼请求不予支持。虽然原告李某甲与第三人常德佳家公司所签订的下码头棉麻仓库土地使用权转让合同和补充协议中，有关于总价款中包括地上附着物，补交的土地出让金某转让过程中应缴纳的各种税费在内的记载。但该合同或协议只能约束合同的双方，且该合同或协议属民事法律关系，可另行主张权利。
（四）关于原告李某甲其他损失。关于原告李某甲主张的（略）费、诉讼代表人工资、电话费、房产评估费等除列有清单外，均未向本院提交合法有效的证据，本院对被告形式要件不合法的抗辩主张予以采信，对原告李某甲主张的（略）费、诉讼代表人工资、电话费、房产评估费等不予支持。关于补交的各种税费及公安机关的扣押款，被告的抗辩主张为真实性、合法性没有异议，但与本案缺乏关联性。本院采信被告的抗辩主张，本院认为原告李某甲补交税费和公安机关的扣押款与本案无直接关联，属另一法律关系，可另行主张权利。据此，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十六条第二款、第五十七条第二款第三项、第五十六条第四款、第四十九条第三款之规定判决如下：
一、被告安乡县国土资源局重复收取土地出让金某行政行为违法；
二、驳回原告李某甲、曾凡林、陈道平、陈道菊、雷军、陈道武、李某甲、万前程、周梅珍、朱若尘要求被告返还180万元土地出让金某其资金某息损失的诉讼请求；
案件受理费共500元，由被告安乡县国土资源局负担。
如不服本判决，各方当事人可于本判决送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及其副本，上诉于常德市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。
（本页无正文）
审判长钱绪志
审判员韩先贵
人民陪审员毛娟
二Ｏ一Ｏ年十一月三十日
书记员姜业涛
附：适用的法律法规及规章
《最高人民法院关于执行若干问题的解释》
第四十六条第二款有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的。
第五十六条第四款有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条第二款第三项人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当由拒不到庭不影响案件的审理。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第六条县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。
第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章有关规定重新鉴定土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
第二十二条土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。
第二十七条土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条例第十八条的规定办理。
《湖南省土地市场管理办法》
第十一条下列土地使用权交易，应当在县（市）以上人民政府指定的土地交易场所公开进行：（一）土地使用权出让；（二）土地使用者申请改变土地用途或者申请改为出让土地使用权，需要按照市场价补缴土地使用权出让金某……。
出让的土地使用权随同地上建筑物、附着物转移且不改变土地用途的，不需补缴土地使用权出让金某，可以不在土地交易所公开交易。
第十二条进行土地使用权交易，由有关国土资源行政主管部门依据供地计划和供地方案制具体宗地招标或者拍卖、挂牌文书，由城市规划部门依法办理用地规划审批手续。
第十五条有下列情形之一，未经依法批准或者不符合法定条件的，不得交易：（一）改变土地用途的；（二）改变土地使用性质的。
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