四川省资阳地区中级人民法院
民事判决书
(2000)资民初字第X号
原告四川省简阳磷肥厂。住所地：四川省简阳市X镇。
法定代表人谢某某，厂长。
委托代理人刘光成，简阳市得力律师事务所律师。
被告四川省简阳市城区建筑工程公司。住所地：四川省简阳市X镇。
法定代表人黄某某，经理。
委托代理人魏某，女，X年X月X日出生，汉族，施工员，住（略）。
委托代理人王成基，简阳市城区法律服务所法律工作者。
简阳磷肥厂诉简阳市城区建筑工程公司(以下简称简阳城区建司)确认双方所签土地买卖合同无效纠纷一案，本院于2000年1月13日受理后，依法组成合议庭，于同年1月26日、2月15日公开开庭进行了审理。原告简阳磷肥厂法定代表人谢某某及其委托代理人刘光成、被告简阳城区建司法定代表人黄某某及其委托代理人魏某、王成基到庭参加诉讼。经合议庭评议，现本案在法定审限内审理终结。
原告简阳磷肥厂诉称：我厂根据简阳市人民政府有关议事纪要精神，于1997年12月20日与被告简阳城区建司签订《房地产开发合同》。合同签订后，双方履行了部分合同。后我厂广大职工以损害企业利益为由强烈要求解除合同，双方发生争议。双方所签订合同名为房地产开发，实为土地买卖，违反了国家法律法规，导致国有资产流失。为此，诉请人民法院依法确认双方所签订1280万元的土地买卖合同无效，相互返还因合同取得的对方财产。
被告简阳城区建司辩称：双方所签《房地产开发合同》是根据简阳市人民政府有关议事纪要精神协商签订的，合同内容并无违反法律和显失公平之处，应为合法有效。且合同已签订两年多，被告已按合同约定投入了1400多万的资金，全部履行了合同义务，而原告却只交付了5亩多土地给被告开发。原告新任法人代表意图推翻前任法人代表与被告签订的合同，并给被告造成了巨大损失。要求人民法院确认该合同有效，以免扩大损失。
本案争议的焦点是，原被告所签合同是合作建房合同还是土地买卖合同及合同的法律效力。
围绕以上问题，双方当事人在开庭审理时进行了举证、质证，原告提供的主要证据有：证据一、简阳市人民政府1997年7月15日《关于磷肥厂搬迁开发问题的议定意见之(1997)第12次议事纪要。证据二、原被告于1997年12月20日经招、投、议标后签订的《房地产开发合同》。证据八、被告与简阳市建材公司、水泥厂、砖瓦厂签订的《建材购销合同》。原告对被告提交的证据一、二、三、四、六、七不持异议，对证据五认为系被告搞的工程决算，应以造价部门核定的工程造价为准。对证据八本身无异议，但对被告是否不履行合同就要承担违约责任持异议。
本院经过审查核实，认证如下：对于原告提供的五份证据，双方当事人均无异议，本院予以确认。对于被告提供的证据一、二、三、四、六、七等五份证据，双方当事人无异议，本院予以确认。对于被告提供的证据五，系按双方所签合同约定之(95)定额决算的造价，原告无相关证据证明其是不真实的，本院予以确认。对被告提供的证据八，系被告为进行房地产开发而与有关厂家签订的供销合同，原告无相关证据证明其是不真实的，本院予以确认。
根据所确认的证据及当事人陈述，本院认定案件事实如下：原告简阳市磷肥厂坐落于简阳市城区，属国有中型企业。近年来因设备老化，经营管理不善等原因经营维艰，职工生活困难。加之该厂污染严重，附近单位、居民多有怨言。简阳市人民政府为了治理城区污染，帮助该厂走出困境而于1997年7月15日召开政府工作会议，决定将原告简阳市磷肥厂磷肥车间搬出城区，同意原告简阳市磷肥厂在原厂区范围内进行房地产开发，以解决搬迁、开发新产品的资金。并为此发出了(1997)第12期议事纪要。根据该纪要精神，原告简阳市磷肥厂为甲方、被告简阳市城区建司为乙方，经过招标、投标、议标，双方于1997年12月20日签订《房地产开发合同》。该合同载明：“一、房地产开发方式，属甲方开发，甲方委托乙方承办。二、土地款支付，乙方支付甲方土地款总额1280万元；乙方于1998年1月15日前付保证金200万元给甲方，3月底前付380万元；其余款扣除垫支工程款后在乙方接收全部土地后一个月内付清。三、甲方在南门原厂区范围划拨29.77亩土地给乙方进行房地产开发，每亩土地均价为42.996万元。四、甲方责任：甲方负责落实优惠政策(免缴土地出让金、房地产开发的各种税费)；负责相邻单位的边界协调退让补偿；拆除原厂区内的所有生产、生活设备、设施；协助乙方办理有关证件手续，负责供应乙方的用水、用电、费用由乙方承担；甲方力争减免水、电增容费的优惠政策，并协助乙方办理相关手续，乙方承担实际费用。五、乙方责任：负责组织资金足额支付甲方土地款；负责房屋的设计、修建、出售并支付一切费用，乙方自主经营，自负盈亏，承担全部经营责任和经济纠纷；负责办理一切手续和证件并支付一切费用；负责出资承建规划图内的街道、水道、化粪池、公厕等一切公用配套工程；负责施工中的安全，出现伤亡一切费用由乙方承担；负责拆除土地上的房屋和其他建筑，并按建筑面积1平方米10元的残值付给甲方。六、其他事项：①临大古井街旧办公楼由乙方出资在规划图二号地内与新办公楼平行修建等面积房屋归还甲方，甲方不支付任何费用，旧办公楼的土地和房屋残值归乙方所有，所建房屋产权作为甲方违约保证抵押，乙方在合同期满时交付甲方。②甲方新建普钙车间和新产品开发车间的土建工程由乙方垫资承建，修建资金在乙方付土地款中扣除，工程执行95定额。③由甲方设计、乙方出资和出土地修建高、低压配电房供双方使用，产权属甲方。七、违约责任：如甲方单方违约，按1280万元的15%赔偿乙方并终止合同；如乙方单方违约按200万元保证金全部赔偿甲方，并终止合同”。双方均在合同书上签字盖章，简阳市工业局在合同书上盖章。1997年12月23日，原、被告双方与简阳市人民检察院签订《建筑工程廉政协议》。同日，简阳市工业局批复同意原告“确保开发价值不得低于1200万元”。1998年1月7日，简阳市国有资产管理局以(1998)X号文件，同意原告将厂区内29.77亩土地向简阳市城市信用社抵押贷款1280万元。1998年2月20日，简阳市人民政府召集有关职能部门开会，以(1998)第1期纪事议要决定对原告进行房地产开发的税费全部免缴。原被告签订《房地产开发合同》后，原告交给被告5亩余土地进行房地产开发。被告先后付给原告现金753万元(含定金200万元，500万元系以被告名义贷款，原告土地证抵押)，代原告代付水电费、代偿还借款计1，235，560元，垫资580万元代原告修建厂房、办公楼(被告提出的决算)。被告共计投入资金1456万余元，预售商品房收入300余万元。被告投资为原告修建的与新办公楼平行的大楼已竣工验收交付原告，原告已使用该楼的车库。被告垫资为原告所建的新厂房、综合楼已竣工验收交付原告。1999年11月，原告经职工代表大会讨论后，认为原法定代表人与某告签订的《房地产开发合同》损害了广大职工的合法利益，即拒绝交付土地并阻止被告拆除旧房，由此引起纠纷。1999年12月14日，简阳市人民政府召集原、被告双方及有关职能部门开会，对原、被告争议进行调解，并作出(1999)第41次议事纪要，该纪要载明：“为改善城市总体功能，治理城区污染，解决磷肥厂产品开发和搬迁资金不足的问题，市政府对此进行了三次研究，并形成了1997年第1次，1998年12、17次议事纪要，这三个纪要的原则精神都是正确的，应当维护和继续执行，磷肥厂房地产开发方式，仍由磷肥厂委托城区建司承办，总体上应按合同执行。在收益分配上作一定调整，即房地产开发的总收入，扣除全部成本后，净利润由双方各分配50%，在开发中由财政、审计、国土、税务、建委、国资等部门进行财务监督；由市府办牵头、法制、经委、工业等部门要切实做好企业的稳定工作，保证开发工作的顺利进行。”原告不同意简阳市人民政府的调解意见。2000年1月7日，原告书面向被告承诺，在2000年1月20日退还期房款或无条件交旧办公楼给被告拆除。2000年1月10日，中共简阳市委、人大、政府、政协组织原被告协调，要求双方按简阳市人民政府调整意见执行。原告不同意并提起诉讼。
本院认为，原、被告之间签订的合同名义上是由原告委托被告进行房地产开发，实为原告为取得新产品开发和搬迁厂房的资金而将其划拨取得的29.77亩土地之使用权转让给被告，由被告以原告的名义进行房地产开发，以获得有关部门减免税费的优惠政策。被告虽是以原告的名义进行房地产开发，但其自主经营、自负盈亏，而不是与原告共同经营、共同管理、共同承担风险责任。因此，原被告之间所签合同不符合委托开发或一方以土地使用权作为投资，一方出资建房的合作建房的法律特征，而基本符合以土地使用权为标的之买卖合同的法律特征。虽然原被告之间签订的合同因原告对划拨土地无处分权，双方亦未到有关部门办理土地转让批准手续，合同的成立是有瑕疵的。但简阳市人民政府对原被告之间转让土地进行房地产开发的行为是认可的，简阳市人民政府所属国土、国资等职能部门均先后参加了简阳市人民政府数次召开的联席会议。因此，应视为人民政府对原被告之间名为委托房地产开发，实为转让土地行为的认可。同时，原、被告所签合同是在充分协商后在简阳市工业局监督下签订的，系双方真实合意，且合同已履行两年多，被告投入了巨资已全部履行了合同义务，合同内容亦无显失公平之处；每亩土地均价为42.996万元，被告已给付了足额土地出让金，不存在国有资产流失的问题。因此，原、被告之间签订的合同系有效合同，双方均应按合同的约定继续履行各自的义务，并到有关部门补办土地转让手续。原告之诉讼请求不能成立，本院不予支持。
本案经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第四十五条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第四、六条、《中华人民共和国民法通则》第四、五、十五、五十六、五十七条、第八十八条第一款的规定，判决如下：
一、驳回原告简阳磷肥厂的诉讼请求；
二、原告简阳磷肥厂在判决生效后6日内将29.77亩土地及其附着物交给被告简阳市城区建筑工程公司，并与被告简阳市城区建筑工程公司到有关部门补办土地转让手续。
案件受理费（略）元由简阳磷肥厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长段大明
审判员谢某华
审判员景晓敏
二○○○年二月二十二日
书记员周群
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