上诉人（一审被告）商丘市睢阳区人民政府。
法定代表人薛某某，区长。
委托代理人刘某某，商丘市国土资源局睢阳分局工作人员。
被上诉人（一审原告）杨某某，男，X年X月X日出生，汉族，退休工人，住（略）。
上诉人商丘市睢阳区人民政府（简称睢阳区政府）因土地行政处理一案，不服虞城县人民法院(2009)虞行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年12月29日受理后，依法组成合议庭，于2010年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人商丘市睢阳区人民政府的委托代理人刘某某，被上诉人杨某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是被告商丘市睢阳区人民政府2009年4月23日作出的商睢政土[2009]X号《关于李口镇五里杨某杨某某与杨某果集体土地使用权争议的处理决定》。该决定将争议土地确权给杨某果使用。
一审判决认定：1980年，根据原商丘县委、县政府的工作部署，为了节约土地、改善村民居住条件，决定在原告所在的五里杨某开展旧村改造工程，实行排房化。按照工作要求原颁发的宅基使用证作废的精神,该村委会研究决定：五里杨某委五个自然村、九个村X组的500余户村民所使用的宅基地必须打破原居住位置，服从统一规划，统一调整，统一分配，并自行拆除原宅基地上的住房及其它设施将宅基地交回集体后方可分配新的宅基地。1982年五里杨某实行排房化工程。按当时的规定，原告的四个孩子已分配四处宅基地。但原告分到四处宅基地后没有交回原宅基地。1984年5月，原商丘县政府为原告颁发了第X号宅基地使用证。1991年，原商丘县X镇政府根据上级文件精神制定了《关于农村宅基地有偿使用的实施方案》，县、乡、村X组成了联合工作组在五里杨某开展农村宅基地有偿使用工作，并对1982年实行旧村改造遗留下的问题进行了处理，拆除了杨某某原宅基地上其自行拆除后还剩余的其它设施，将该宅基中的部分宅基分配给了第三人杨某果使用。原告杨某某不服，多次上访要求政府解决未果，后又起诉到法院要求杨某果停止侵权。睢阳区人民法院以（2003）商睢区民初字第X号民事裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，上诉至商丘市中级人民法院。2003年6月30日，商丘市中级人民法院作出（2003）商民终字第X号民事裁定，维持了一审裁定。之后，原告又多次向政府上访，要求杨某果停止侵权。2007年9月6日，睢阳区政府作出商睢政国土资字[2007]X号处理决定，注销杨某某持有的1984年商丘县人民政府颁发的宅基地使用证。原告不服，起诉到商丘市人民法院。睢阳区政府于2008年8月15日作出《关于撤销商睢政国土资字[2007]X号的决定》，原告杨某某撤回了起诉。2009年4月23日，睢阳区政府作出被诉处理决定，将争议土地确权给杨某果使用。杨某某对此处理决定不服，申请行政复议。商丘市人民政府于2009年8月11日作出商政复决[2009]X号行政复议决定，维持了该处理决定。原告仍不服，提起行政诉讼，要求撤销被诉处理决定。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告有权处理原告杨某某与第三人杨某果因土地使用权发生的争议。但被告的处理决定，存在明显违法之处。一、被告作出处理决定的程序严重违法。从被告提交的证据看，1、原告的申请书没有时间，且申请的事项是要求杨某果停止侵权。被告在没有对申请事项作出任何答复的情况下，就作出处理决定，明显不当；2、对原告的申请是否立案受理，没有相应的证据予以证实；3、在对原告的宅基证没有作出处理的情况下，就作出土地处理决定明显违法。从原、被告提交的证据看，被告1984年为原告颁发的宅基证应通过法定程序处理后，才能作出土地处理决定。原告的宅基证依然存在，被告对此是明知的。二、被告依据商政[1991]X号文件及李口镇政府制定的实施方案，认定原告的宅基使用证作废不符合相关法律规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第(二)项第3目，《中华人民共和国土地管理法》第十三条之规定，遂作出撤销被诉行政行为的行政判决。
上诉人睢阳区政府不服一审判决，上诉称：1、区政府作出的该处理决定程序合法。根据《土地权属争议调查处理办法》国土资源部门通过当事人申请，进行受理，而后送达，被申请人答辩，通过调查、调解，最后政府作出处理决定。上诉人是按照土地争议处理格式进行的。被上诉人向土地部门申请，就是为了确权，该案本身就是土地争议案件，处理侵权不属土地部门的职权。2、根据司法建议，区政府进行了直接确权，不必再撤杨某某的宅基证。2007年9月，上诉人注销了被上诉人的土地证，被上诉人起诉，之后，被上诉人撤诉。法院给区政府发了司法建议，建议可进行确权。并且，被上诉人宅基证无档案，来历不明，没有四邻，不能证明宅基证上土地位置就是争议地。根据已查明的事实，该争议地在李口镇五里杨某委统一规划时划给了杨某果。1991年全国办理宅基证时，被上诉人宅基证已作废。因此，可直接确权。上诉人作出的决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院支持上诉人的上诉请求，维持被诉处理决定。
被上诉人杨某某辩称：1、被答辩人称其作出的处理决定程序合法不妥。答辩人的宅基是1980年旧村改造统一调整、统一规划的，1982年实行排房化后，于1984年5月21日商丘县政府颁发的土地使用证，应受法律保护。时隔25年，被答辩人将宅基地使用权确给杨某果使用是违法的。在没有撤销答辩人宅基证的情况下，区政府滥用职权，其程序也不合法。答辩人没有要求重新确权。2、被答辩人称根据法院司法建议进行了直接确权，不必再撤杨某某的宅基证。对此答辩人不知，无可答辩，但答辩人认为其程序不合法。3、被答辩人称宅基证无档案，来历不明，没有四邻，这是原办证机关所为，与答辩人无关。所称1991年被上诉人的宅基证已作废，这个断言不合情，也不合法。请求维持原判。
本案一审判决所列各方当事人提交的证据，均已随卷移送本院。二审中各方当事人均无新证据。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为：根据上诉人睢阳区政府与被上诉人杨某某的诉辩意见，对一审法院认定的事实双方均未提出异议。被上诉人所持有的1984年县政府颁发的宅基使用证依然存在。虽然上诉人于2007年9月6日作出了注销该证的商睢政国土资字[2007]X号处理决定，但在杨某某起诉后，上诉人在本院审理期间又作出了《关于撤销商睢政国土资字[2007]X号的决定》。在此情况下，原告杨某某撤回了起诉。由此可见，被上诉人杨某某的宅基证并未经过法定程序予以注销或撤销，上诉人认为该证已经作废没有事实和法律依据，其观点不能成立。上诉人称按照本院司法建议直接进行了确权，此观点与司法建议的内容并不相符，上诉人应依法行使职权。况且，司法建议是在审理杨某某不服上诉人注销宅基证案件时，杨某某撤诉后，本院向上诉人发出的。是否对该宅基证作出行政处理是上诉人的职权范围，司法建议并没有限制其正常行使职权。因此，上诉人在没有对宅基证作出相应处理的情况下，直接对涉案土地进行确权，其行政程序违背相关土地法律规定。上诉人认为处理程序合法的观点不能成立，本院不予采信。一审法院判决撤销上诉人作出的具体行政行为并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人商丘市睢阳区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长许珍红
审判员朱利民
代理审判员吴孝军
二○一○年一月二十二日
书记员丁伟
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