海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行再终字第X号
申请再审人(一审被告，二审上诉人)海南省公安厅交通警察总队。住所地海口市X路X号。
法定代表人蔡某某，总队长。
委托代理人陈帆，海南颖川律师事务所律师。
委托代理人连昌松，海南颖川律师事务所律师。
被申请人(一审原告，二审被上诉人)韩某，女，X年X月X日出生，汉族，无业，现住（略）。
委托代理人何某某，男，X年X月X日出生，汉族，海南省公安厅交通警察总队干警，住（略）。
申请再审人海南省公安厅交通警察总队(以下简称省交警总队)与被申请人韩某不履行法定职责纠纷一案，海口市美兰区人民法院于2005年1月10日作出(2004)美行初字第X号行政判决，省交警总队不服，提起上诉，海口市中级人民法院于2005年9月6日作出的(2005)海中法行终字第X号行政判决，已经发生法律效力。省交警总队不服，向本院申请再审。本院于2005年9月27日作出(2005)琼行监字第X号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人省交警总队的委托代理人陈帆、连昌松，被申请人的委托代理人何某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：海口理兰汽车贸易有限公司(以下简称海口理兰公司)分别于2000年6月3日付定金3万元，2000年6月26日付28．3万元，给广州威达机械企业有限公司汽车制造厂(以下简称广州威达公司)，广州威达公司于2000年6月20日将珠江牌41座（略）型大客车一辆(YIN为：（略）、发动机号为JP（略）)销售给海口理兰公司，2000年6月28日原告韩某现金支付31．4万元给海口理兰公司后，该公司即将上述车辆销售给了韩某，2004年9月5日，原告韩某要求海口理兰公司将机动车销售统一发票内购货单位一栏写为海南港澳国旅汽车服务公司(以下简称港澳国旅公司)。2001年3月5日韩某与港澳国旅公司签订《旅游客车参营合同》一份，合同约定，韩某以琼（略）号旅游大客车挂靠港澳国旅公司进行营运。2002年10月15日，原告韩某聘请周云光为琼（略）号大客车驾驶员，约定聘用工资为每月3000元人民币。2002年1月9日海南省纪律检查委员会(以下简称省纪委)向海南省公安厅纪委发出琼纪群字(2002)X号《关于查报琼北车管所有关问题的函》，要求对琼北车管所把报废车改装成国产珠江牌汽车，大梁、发动机全部是旧车，以全新车上牌的问题进行调查处理。2003年1月6日，海南省公安厅纪律检查委员会(以下简称省公安厅纪委)向省交警总队转发了琼公纪函(2003)X号《关于查报琼北车管所涉嫌违规给报废车入户情况的函》，要求省交警总队对琼北车管所涉嫌违规给报废车入户的情况组织力量进行调查。2003年1月17日，省交警总队警务督察科在海南省万宁市扣留了由周云光驾驶的琼（略）号大客车，扣留原因写明：＂涉嫌报废＂车辆，并出示NO．（略）号《公安督察现场扣留、收缴凭证》一份、《公安督察扣留(收缴)物品清单》一份给司机周云光收持。2003年2月24日海南省公安厅对琼（略）号大客车作出琼公刑技(痕)字(2003)第(097)号《刑事科学技术鉴定书》，经鉴定琼（略）号大客车车架号码有涂改过的痕迹。2003年11月6日，海南省公安厅作出督移送字(03)X号《公安督察移送通知书》将琼（略）号大客车于2004年1月16日移送给了海口市公安局交巡警支队(以下简称海口交警支队)。原告韩某认为琼（略）号大客车是其购买的合法财产，省交警总队既然以＂涉嫌报废车辆＂扣留，又不作出是否属报废车辆的决定，且又不返还车辆长达二年之久违反了法律规定，请求法院判决令被告作出是否为报废车辆的处理决定给其遂成讼。
一审法院认为，海口理兰公司从广州威达公司购买琼（略）号大客车后，又将该车销售给了韩某，韩某为了以该车参加旅游营运和办牌的需要，要求海口理兰公司将机动车销售统一发票内购货单位一栏写为港澳国旅公司，庭审中，原告均向法庭出示了海口理兰公司和港澳国旅公司的证明，证明该车确实是原告韩某出资31．1万元购车的事实，原告韩某购买琼（略）号大客车并聘用司机周云光后与港澳国旅公司签订《旅游客车参营合同》进行营运，有韩某的《聘请书》和司机周云光出示的《证明》及港澳国旅公司出示的《证明》以予佐证。所以琼（略）号大客车的所有权属原告韩某所有。被告省交警总队在执行省纪委琼纪群字(2002)X号《关于查报琼北车管所有关问题的函》对海南省琼北车管所有关工作人员涉嫌违反规定给报废车辆入户的情况组织力量进行调查，安排其不具有法人资格的内部督察部门实施对琼（略）号大客车以＂涉嫌报废车辆＂的原因进行扣留至今已二年之久，不作出是否为报废车辆的结论给原告，也不返还车辆给原告的行为，明显违反了《交通违章处理程序规定》第三十九条的规定，被告认为其扣留车辆的行为是在办理刑事案件过程中进行对内部工作人员违法犯罪的调查过程对琼（略）号大客车而实施扣留的，本案原告并不是公安内部工作人员，被告以＂涉嫌报废车辆＂扣留琼（略）号大客车，扣留的对象是不属公安工作人员韩某的合法财产，是一种行政执法行为，而且被告至今均没有证据证明韩某涉及刑事犯罪范围，被告认为其是在办理刑事案件的需要而采取扣留的辩解意见不能成立，本院不予支持。被告认为其已将扣留的琼（略）号大客车移交给了海口交警支队继续调查处理，其不应作为本案被告，被告于2003年1月17日对琼（略）号大客车实施扣留，2003年2月24日海南省公安厅对该车作出了琼公刑技(痕)字(2003)第(097)号《刑事科学技术鉴定书》进行了鉴定，就应对该车作出是否为报废车辆的结论，其未作结论，事隔将近一年才将该车移送至海口交警支队处理，是其公安内部对上级移送给下级部门继续查办的需要，海口交警支队收到琼（略）号大客车后也未重新作出扣留车辆的决定并送达给韩某。现仅有证据证明实施扣留琼（略）号大客车的行政行为是被告作出的，所以被告认为其已将车移送海口交警支队，应由海口交警支队处理，其不应作为本案被告的理由无法成立，本院不予采纳。被告为了调查处理海南省琼北车管所有关工作人员涉嫌违反规定给报废车辆入户而实施对案外人车辆所有人的合法财产进行扣留，在法规规定的期限内，又不给车辆所有人作出是否为报废车辆的明确决定，且不退还该车给车辆所有人，侵犯了原告的合法权益的行为，违反了有关法律规定，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项的规定，判决被告海南省公安厅交警总队须于本判决发生法律效力之日起十五日内对琼（略）号大客车是否属报废车辆作出处理决定。案件受理费人民币100元由被告负担。省交警总队不服，向海口市中级人民法院提起上诉。
二审法院审理查明：2003年1月17日省交警总队警务督察科以＂涉嫌报废车辆＂为由在海南省万宁市扣留了由周云光驾驶的琼（略）号大客车一辆，并出具了NO．（略）号《公安督察现场扣留、收缴凭证》、《公安督察扣留(收缴)物品清单》各一份给司机周云光收持。2003年2月24日海南省公安厅对琼（略）号大客车作出琼公刑技(痕)字(2003)第(097)号《刑事科学技术鉴定书》，该鉴定书认定琼（略）号大客车车架号码有涂改过的痕迹。2003年11月6日，上诉人省交警总队作出督移送字(03)X号《公安督察移送通知书》将案卷移送海口交警支队，并于2004年1月16日由省交警总队督察科将其扣留的琼（略）号移交给海口交警支队。另查明：本案被上诉人韩某系琼（略）号大客车的实际车主，但挂靠在港澳国旅公司进行营运。周云光系韩某聘请的司机。因省交警总队扣留韩某的车辆后韩某一直未收到处理决定，遂于2004年11月3日向一审法院提起诉讼要求省交警总队依法对被扣留的琼（略）号大客车作出处理，并要求返还其被扣的琼（略）号大客车。再查明：本案在诉讼过程中，海南省公安厅于2005年6月27日作出琼公通(2005)X号《关于对琼（略）号大客车等嫌疑车辆尽快作出处理决定的通知》，该文件要求海口市公安局要督促有关部门认真查处，尽快作出处理决定。2005年8月24日，海口交警支队作出公(交)撤字(2005)第X号《公安交通管理撤销决定书》，对韩某所有的琼（略）号大客车作出撤销机动车登记的处理决定，并通知韩某到海口交警支队违章大队办理返还琼（略）号大客车的有关手续。在海口交警支队作出撤销机动车登记的处理决定并将被扣车辆返还韩某后，本院征求了韩某是否撤回其一审诉讼请求的意见，韩某明确表示其不撤回一审诉讼请求。
二审判决认为，上诉人省交警总队把琼（略）号大客车移交海口市交警支队处理后，海口交警支队已于2005年8月24日对被扣车辆作出了撤销机动车登记的处理决定，并把被扣车辆返还被上诉人韩某，被上诉人的诉讼请求已经得到满足，再行判令上诉人履行职责已无实际意义。在被上诉人不肯撤回其诉讼请求的情况下，应参照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第56条第(四)之规定，撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。但上诉人在扣留被上诉人的车辆后，未在1999年12月10日公安部发布的《交通违章处理程序规定》第39条第1款第(二)项规定的期限内依法对被扣车辆作出处理，存在着行政不作为的情况，应当确认上诉人的不作为行为违法。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第57条第2款第(一)项、第70条之规定，判决：(一)撤销海口市美兰区人民法院(200。)美行初字第X号行政判决；(二)确认上诉人在把被扣的琼（略）号大客车移交海口市公安局交巡警支队处理之前未在法定期限内对已扣的琼（略）号作出处理决定的行政不作为行为违法；(三)驳回被上诉人的诉讼请求。一二审案件受理费共200元由上诉人承担。
省交警总队不服，向本院申请再审，请求撤销海口市中级人民法院(2005)海中法行终字第X号判决的第二项判决。其事实与理由为：一、二审判决认定事实的主要证据不足。1、二审判决查明认定＂本案被上诉人韩某系琼（略）号大客车的实际车主，但挂靠在港澳国旅公司进行营运＂这一事实的主要证据不足。根据购车发票、入户登记、《委托书》等证据，港澳国旅公司是琼（略）大客车唯一合法车主，韩某不具有本案的原告主体资格。2、二审判决认定申请人＂存在行政不作为的情况＂与事实不符。申请人实施的行为依法属于为了查明犯罪事实而采取的专门调查工作和强制性措施，是在省纪委、省公安厅领导下进行调查有关党员干部违纪违法的活动，该活动中采取的扣车行为不是申请人的具体行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。3、在行政机关是否不作为的案件中，行政管理相对人应提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，而被申请人根本没有提供此方面的证据，二审判决就认定申请人行政不作为是错误的。二、二审判决适用公安部《交通违章处理程序规定》确认申请人的行为违法显然不当。予以纠正。申请人扣车是在履行上级纪委交办的内部涉嫌违法违纪案件的查办工作，不是申请人的具体行政行为，更不是对被申请人交通违章行为的处理。三、二审判决存在超越原告诉讼请求范围而进行判决的情形。据此，申请人请求法院依法再审，撤销二审判决的第二项判决，驳回被申请人的诉讼请求。
被申请人韩某答辩称：一、车辆合法来源和车辆所有权归属。有充分的证据证明，琼（略）号大客车由合法的制造厂制造，由韩某出资向合法的公司购买，车辆来源合法；依法挂靠公司营运，所有权归韩某所有。二、该车经车管所审查、审核、复核等手续后合法登记入户和合法取得许可凭证。三、申请人行政不作为违法。申请人负有法定的作为义务，在有效期间内不履行义务，构成行政失职的行政违法行为。四、以＂涉嫌报废车辆＂原因扣车，属于道路交通管理具体行政行为。五、本案扣车不属纪委办案范围。六、申请人辩称其实施的扣车行为属于刑事强制措施是虚构的事实，于法无据。七、申请人辩称被申请人没有提出申请的理由来掩盖其行政不作为违法。八、申请人辩称琼（略）车属于非法车辆于法无据。九、海口交警支队作出的公(交)撤字(2005)第OX号《公安交通管理撤销决定书》的具体行政作为，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误。程序违法，定性错误，处罚不当，被申请人韩某已向海口市人民政府提起行政复议。据此认为，二审判决依法、全面、客观、公正地对涉案事实作出认定，适用法律正确，程序合法，判决公正合法，应当依法予以维持，驳回申请人再审请求，并依法追加申请人的越权违法行为。
本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致，应予以确认。本院再审期间另查明：海口交警支队在2005年8月24日对省交警总队移交的被扣车辆作出了撤销机动车登记的处理决定，并把被扣车辆返还韩某后，韩某因不服该处理决定，已在同年10月间向海口市人民政府申请行政复议，该案正处在行政复议中。
以上事实有《车辆合格证》、《机动车销售统一发票》、《组织机构代码证》、《机动车登记表》、《关于查报琼北车管所涉嫌违规报废车入户情况的函》、《关于查报琼北车管所有关问题的函》、《公安督察移交通知书》、《关于琼（略）等嫌疑车辆调查的情况报告及处理建议》、海口理兰公司出具的证明琼（略）号大客车是韩某出资购买的《证明》、港澳国旅公司证明琼（略）号大客车是韩某出资购买和签订旅游客车参营合同的《证明》、韩某聘用周云光为驾驶员的《证明》、《旅游客车参营合同》、《聘请书》、《NO．（略）公安督察现场扣留、收缴凭证》、《中华人民共和国组织机构代码证》、《公安督察扣留(收缴)物品清单》、海口交警支队的公(交)撤字(2005)第OX号《公安交通管理撤销决定书》、《通知》等证据证实，当事人的书面陈述、询问、庭审笔录也在案为凭，这些材料已经当事人质证和本院审查，可以采信。
本院认为，省交警总队扣留琼（略）号大客车的行为，确实是为了查处上级纪检部门交办的内部违法违纪案件。在扣车之后，其一直进行积极的查处，并没有怠于作为。该扣车行为，表象上为具体行政行为，但在本质上为内部违法违纪的查处行为。在完成外围调查后，省交警总队将扣留的琼（略）号大客车移送给有管辖权的海口交警支队进行处理，符合公安部公法(91)X号文的规定。该案移送后，海口交警支队已对琼（略）号大客车作出了撤销机动车登记的处理决定，并将大客车退回韩某。海口交警支队对琼（略）号大客车的处理，使韩某在本案中的诉讼请求已经得到满足。据此，二审判决将一审判决予以撤销是正确的。在一审诉讼中，原告韩某只主张一个诉讼请求，即＂请求依法对涉嫌报废车辆琼（略）号大客车作出处理决定。＂但二审判决却增加＂确认上诉人在把被扣的琼（略）号大客车移交海口市公安局交巡警支队处理之前未在法定期限内对已扣的琼（略）号作出处理决定的行政不作为行为违法＂的判决，超出了韩某的诉讼请求，违背了＂不告不理＂原则，应依法予以纠正。省交警总队关于二审判决超出了韩某的一审诉讼请求的辩解有理，应予支持。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第(一)项、第(四)项的规定，判决如下：
一、撤销海口市美兰区人民法院(2004)美行初字第X号行政判决和海口市中级人民法院(2005)海中法行终字第X号行政判决；
二、驳回被申请人韩某的诉讼请求。
一二审案件受理费人民币共200元由被申请人韩某承担。
本判决为终审判决。
审判长卢芒
审判员邢词
审判员张红菊
二00五年十一月六日
书记员吴浩云
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