海南省洋浦经济开发区中级人民法院
民事判决书
(2000)浦中民终字第X号
上诉人(原审原告)陈某甲，男，45岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某乙，男，42岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某丙，男，24岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某丁，男，29岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某戊，男，38岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某己，男，38岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某庚，男，42岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某辛，男，49岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)陈某壬，男，32岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)邓某癸，男，28岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
上诉人(原审原告)邓某某，男，35岁，汉族，海南省洋浦人，住（略）。
诉讼代表人陈某甲、陈某庚、陈某丁、陈某壬。
被上诉人(原审被告)国投洋浦港有限公司，住所洋浦经济开发区内。
法定代表人徐某某，该公司董事长。
委托代理人林某，X年X月X日出生，汉族，该公司职员。
委托代理人盛某某，X年X月X日出生，该公司职员。
原审第三人洋浦经济开发区管理局，住所洋浦经济开发区内。
法定代表人朱某某，该局局长。
委托代理人许某某，X年X月X日出生，汉族，该局干部。
委托代理人廖中山，海南国星律师事务所律师。
上诉人陈某甲等十一人因与被上诉人国投洋浦港有限公司、原审第三人洋浦经济开发区管理局拆迁安置补偿纠纷一案，不服海南省洋浦经济开发区人民法院(1999)浦民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人陈某甲、陈某壬、陈某丁、陈某戊，被上诉人的委托代理人林某、盛某某，原审第三人的委托代理人许某某、廖中山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：1993年6月23日，洋浦经济开发区管理局(以下简称洋浦管理局)与干冲镇五山管理区新宅经济合作社(现称白沙居委会)签定了国家建设征用土地协议书，征用该村土地779．59亩(其中，洋浦港二期码头用地520亩)。这次征地按洋浦管理局制定的洋浦经济开发区征地补偿标准给予了补偿。征地补偿费共（略）元，已全部发放到白沙村集体和群众手中。原告陈某甲等十一人亦领取了相关费用。房屋的补偿则由洋浦管理局采取产权交换的补偿方式，待规划中的安置区建好后，将白沙村村民安置到新建的安置区中。因此，被告国投洋浦港有限公司(以下简称洋浦港公司)没有与白沙村村民签订房屋补偿协议。1995年底，洋浦港二期码头工程准备动工，洋浦管理局征地拆迁安置工作领导小组与洋浦港务公司(洋浦港公司的前身)签订了《白沙村居民搬迁安置协议书》。协议约定，洋浦港务公司出资1500万元作为白沙村居民搬迁安置补偿经费，洋浦管理局征地拆迁安置领导小组负责于1996年春节组织完成白沙村居民搬迁安置工作任务。后被告洋浦港公司支付了相关费用1496．2万元。当时洋浦经济开发区正在按四统一(统一规划、建设，管理，搬迁)的方案组织第一批居民搬迁，因此，决定把白沙村搬迁纳入开发区第一批居民搬迁安置计划并付诸实施。拆迁安置补偿采取产权调换与作价补偿相结合，房产差价多退少不补的形式。1996年春节前，白沙村居民全部按规定期限搬迁到洋浦管理局在新英湾安置区已建好的安置房居住。在搬迁过程中，全部搬迁户每户均领取了搬迁补助费500元和奖励金500元，此外，还有87户居民领取了煤气灶具一套的特别奖。被征用土地上的建筑物一半已拆除。本案十一名原告和其他村民一同领取了安置房的钥匙。但由于各种原因的影响，1996年春节过后，白沙村已搬迁的居民绝大部分先后自行搬回原址居住。1998年，经国务院批准，洋浦港二期工程于4月动工。此时，国投公司已控股洋浦港务公司，成立了国投洋浦港有限公司。为继续做好白沙村居民的再次搬迁安置工作，保证二期港码头工程的顺利施工，洋浦港公司与洋浦管理局拆迁安置领导小组于4月14日签订了《白沙村居民搬迁安置补充协议书》。该协议保留了原协议的内容和主要条款，只就居民搬迁期限一款作出新的规定，要求洋浦管理局拆迁安置工作领导小组在1998年7月31日前完成白沙村居民再次搬迁任务。为此，洋浦管理局拆迁安置工作领导小组从6月起，依照法定程序部署白沙村居民搬迁。要求居民要按原《居民搬迁安置工作方案〉》的规定，搬回1996年搬迁时所分得的安置房居住。但在发动搬迁的过程中，白沙村的多数居民不愿搬回1996年分得的安置房居住，并对安置地点、补偿形式、补偿标准等问题提出了一系列的意见和要求。由于这些要求未得到满足，白沙村居民拒绝搬迁，洋浦管理局也因此无法按预定的期限完成搬迁任务。8月25日，洋浦管理局拆迁安置领导小组颁布了《关于白沙村居民搬迁安置工作的若干规定》，依照有关法律法规的规定和洋浦经济开发区的实际，对白沙村居民的户数、人口的确认和安置地点、安置补偿形式及相关的问题都作了明确具体、实事求是的规定。“规定”确定了两种形式，一是产权调换和作价相结合，房产差价多退少不补；二是作价补偿，自建住房。两种形式由被拆迁人自主选择后与洋浦管理局签定《拆迁安置补偿协议》。但原告陈某甲等十一人没有签定协议。至9月11日，绝大多数居民同意搬迁，仅有少数居民不同意搬迁。9月16日，洋浦管理局决定对拒不搬迁的居民实行强制搬迁，并多次发布拆迁公告，动员白沙村居民依法搬迁。在效果不好的情况下，采取了强制搬迁措施。在强制搬迁过程中，由于少数人的煽动，发生了“10·14”妨碍公务事件。11月24日，在上级机关的大力支持下，洋浦管理局调派了大量人力，才强制拆迁完毕。原告陈某甲等十一人对安置工作不满，遂向法院起诉。
原审法院认为：本案是由于征地而引发的房屋补偿、安置纠纷。第三人洋浦管理局为了国家建设和开发区的发展，在与白沙村居委会签定国家建设土地协议书后，征用了原告等人所在村的土地，并由用地单位支付了征地补偿费和安置补助费。在被征用土地上的村民不签订协议的情况下，洋浦管理局从实际出发，研究制定安置方案，采取产权交换，统一安置的办法对村民在被征用土地上的房屋进行了安置补偿。第三人的行为是依法履行其作为行政机关在国家建设征用土地工作中应履行的职责的行为。被告作为用地单位支付了1496．2万元人民币的用地相关费用，已经适当地履行了其法定义务。因此，原告要求被告提供宅基地及赔偿损失的请求是没有依据的无理要求。1、原告关于要求提供宅基地的请求没有法律依据。依照《土地管理法》第三十一条第二款的规定，被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区批准，原有的农业户口可以转为非农业户口，原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置费，由县级以上人民政府与有关乡X村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补偿，不得私分。这一款没有就安置标准提出要求。《海南经济特区土地管理条例》第37条规定，经依法批准兴办的开发区或者成片开发项目需要迁移村庄的，应当在征地范围内或者附近选址，妥善安排。这说明，对于安置问题，一定要以开发区的规划为标准，服从国家开发建设的大局，否则就达不到妥善的要求。原告的第一项诉讼请求不仅不合法，而且不合理。如果每一个或几个村民都提出自已的要求并得到满足的话，那开发区就无法规划，开发洋浦的目的就不能够实现。同时，原告的第一项诉讼请求要的是宅基地，故其依法应向有关主管机关办理申请手续，而不能以诉讼程序解决。另处，在面积的数据上，原告仅以几个人的道听途说为依据，来否定有关机关的实地测量的结果，法院不予支持。2、关于建筑补偿款问题。由于被告已经给付了补偿款，这部分款已用于统一设立安置区，且原告等人已经接受了安置房，则原告仍要求被告给付房屋补偿款没有法律依据。关于原告的第三人制定的补偿标准不合法且过低的主张，没有任何事实依据和法律依据。《海南经济特区土地管理条例》第30条第1款规定，被征用土地上的房屋以及农田水利设施、水井、坟墓等其他附着物的补偿标准，由市、县自治县人民政府规定。1993年在省政府没有相应规定的情况下，为了保证开发区工作的顺利发展，洋浦管理局有关部门从开发区的实际情况出发，经过调查研究，参照有关法律规定制定的补偿标准，并没有违反法律的规定，省政府在得到报告后也没有予以否定。有关主管机关在看了这个标准后，认为它保护了被补偿户的合法权益。1994年的我省地方性法规正式授权县级政府制定补偿标准。至于原告所提管理局同意原告等自行选择其他方式表明管理局与原告等人的原合同已经解除的观点，也是站不住脚的。管理局虽表示村民可以另行选择方式，但明确规定，必须要签署新的协议。目前原告等人仍未与管理局签定新的协议，双方在没有达成新的协议以前是不能解除原协议的。3、关于搬家补助费，由于征地也涉及搬迁问题，所以应当对村民进行补助。管理局已经参照有关规定进行了补助，共计（略）元，比原告提出的标准高出许某。因此原告再次要求补助没有依据。4、关于临时安置补助费问题。由于原告等人已经得到了安置，不存在过渡期的问题，因此其主张不应予以支持。5、关于精神损失费问题。从法理上讲，精神损害赔偿必须具备损害赔偿的四个要件。本案中，被告和第三人都没有对原告实施侵权行为，所以原告要求赔偿精神损失的诉求应予驳回。据上，原审法院依据《中华人民共和国民事讼诉法》第六十四条第一款的规定，判决：驳回原告陈某甲等十一人的讼诉请求。一审案件受理费（略）元由原告十一人负担。
上诉人陈某甲等十一人上诉称：一审判决是错误的，二审法院应予撤消。1、一审判决认定事实有误。一审认定，1993年6月23日第三人征用779．59亩土地，支付征地补偿费（略）元，已全部发放到白沙村集体和群众手中，不是事实。一审还认定，1995年底洋浦港二期工程准备动工，第三人决定把白沙村搬迁纳入洋浦开发区第一批居民搬迁安置计划并付诸实施，以及本案十一名上诉人领取了相关费用和安置房钥匙，也不是事实。2、一审判决驳回上诉人要求安排宅基地的请求是错误的。白沙村居民在1984年洋浦港一期工程征用土地时已办理了农转非手续，成为城市居民，不再是农民。洋浦港二期工程需要搬迁，已属城市房屋拆迁。根据《城市房屋拆迁管理条理》的有关规定，在上诉人不同意产权调换的情况下，上诉人有权要求安排宅基地。一审判决认定上诉人要求宅基地应向有关机关办理申请手续，不应要求被上诉人提供。显然缺乏法律依据。3、一审判决驳回上诉人要求被上诉人支付建筑物补偿费（略）．08元的请求是错误的。分给白沙村的安置房实际上是熊谷组的安置房，在白沙村此次搬迁前已建好，与白沙村无关。第三人分给原告等人安置房，是强行分给，原告也未去居住。原告要求被上诉人支付建筑物补偿费符合法律规定。4、一审判决驳回上诉人要求被上诉人支付搬家补助费的请求是错误的。原告中只有两人收到第三人支付的搬家费和搬家奖励费。第三人主张已支付（略）元搬家补助费给原告，没有确凿证据证实，一审判决不应予以支持。5、一审判决驳回上诉人要求被上诉人支付临时安置补助费是错误的。原告等人的房屋被强行拆除后至今仍在外租房居住，第三人也曾承诺给上诉人重新安排宅基地并付给补偿费，视为其认可了上诉人租房的事实。根据《城市房屋拆迁管理条理》第31条第2款的规定，拆迁人应向上诉人支付临时安置补助费。6、一审判决驳回上诉人要求支付精神损失费的请求是错误的。本案被上诉人并未取得拆迁许某证，拆迁人也没有拆迁资格，1998年8月14日的拆迁许某证是在拆迁纠纷已发生的情况下补办的，不具有法律效力，第三人1998年10月14日组织的拆迁活动是不合法的，已构成侵权。上诉人因第三人的行为流离失所，精神上受到打击，被上诉人理应赔偿上诉人的精神损失。
被上诉人(原审被告)洋浦港公司答辩称：1、洋浦经济开发区的土地属国家所有，上诉人如对该幅土地的所有权、使用权有异议，应向国家有关部门提出，而不应直接与被上诉人诉讼。2、被上诉人已与政府有关部门达成协议，政府已依法全部承担了白沙村居民的搬迁安置任务，上诉人如对拆迁安置有异议，也应向政府部门提出。3、本案所涉及的白沙村的搬迁，属于经依法批准的开发区或准备开发项目需要迁移的村庄，并非在原有城市中进行的城市旧区改建，故不适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。
原审第三人洋浦管理局答辩称：1、上诉人认为一审判决认定的事实错误，拒不承认客观存在的大量证据，是无理取闹。一审判决认定的事实由经过充分质证的大量证据证实，上诉人当庭也是承认的。2、上诉人认为本案属城市房屋拆迁纠纷，应适用《城市房屋拆迁管理条理》的相关规定，是完全错误的。本案是一起典型的土地征用合同纠纷，应适用国家及地方有关土地征用方面的法律、法规。3、一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。答辩人的行为是合理合法的行政行为，没有侵犯上诉人的合法权益。二审法院应依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明：1993年6月23日，洋浦经济开发区规划建设土地局与原儋县X镇新屋居民委员会(现白沙居委会)签订了一份《国家建设征用土地协议书》，征用了该居委会位于洋浦经济开发区内的土地779．59亩。其中，洋浦港二期码头用地520亩。这次征地，洋浦管理局按开发区内的征地补偿标准向新屋居委会发放了（略）元的征地补偿费，除陈某甲因没有青苗没有领取外，其他上诉人均领取了青苗补偿费，共计（略）元。征地合同签订后，由于当时并未使用被征土地，征地拆迁一直未进行。1995年底，洋浦港二期工程准备动工，需使用被征用的土地。为保证拆迁工作的顺利进行，洋浦港建设指挥部(乙方)与洋浦管理局新英湾区办事处(甲方，以下简称新英湾办事处)于1995年11月10日签订了一份《白沙村居民搬迁协议书》。协议约定：新英湾办事处全部承担位于洋浦港二期工程建设用地范围内的白沙村居民搬迁安置任务，须在1995年12月31日前全部完成白沙村“全部规定的144户居民和18户不在政策范围内的居民以及学校的搬迁、拆除(包括地面附着物)工作任务”，乙方按白沙村合法安置的144户，以平均每户1000元的标准计付给甲方，共计（略）元，作为搬迁户的搬家费、拆除费和奖励费；乙方再支付甲方人民币35万元，作为甲方具体组织实施白沙村居民搬迁安置工作的管理费。1996年2月，新英湾办事处依洋浦管理局的统一部署，按“四统一”(即统一规划、统一建设、统一管理、统一搬迁)和“多退少不补”的方案组织白沙村居民进行了搬迁，将144户居民全部安置在洋浦管理局已建好的新英湾安置区内。这次搬迁安置，依据的是1995年7月新英湾办事处会同当时的五山居委会对1993年普查对每户的人口、登记的房屋面积种类等进行核实确认后统计的数据。根据该确认，陈某甲原有住房面积64．38m2，应享受建筑物补贴（略）．8元；陈某乙原有住房148．17m2，应补贴（略）．3元；陈某丙原有住房面积144．6m2，应补贴（略）元；陈某丁原有住房129．6m2，应补贴（略）元；陈某戊原有住房140．9m2，应补贴（略）元；陈某己原有住房49．7m2，应补贴9200元；陈某庚原有住房208．4m2，应补贴（略）元；陈某辛原有住房140．48m2，应补贴（略）．40元；陈某壬原有住房65．25m2，应补贴（略）元；邓某癸原有住房106．8m2，应补贴（略）元；邓某某原有住房116．39m2，应补贴（略）元。根据家中人口的多少和实际需要，上诉人十一人分得的安置房的情况如下：陈某甲（略）户型房屋一套，陈某丁、陈某庚、陈某辛（略）户型房屋各一套，陈某乙、陈某丙、陈某戊、陈某壬、邓某某90m2户型房屋各一套，陈某己、邓某癸70m2户型房屋各一套。搬迁后，全部十一名上诉人均分别各领取了500元搬家费和500元奖励金。此外，陈某甲和陈某壬还各领取特别奖励的煤气灶一套，陈某甲、陈某乙、陈某戊、邓某某还领取了90m2户型的装修费各1000元。白沙村居民搬迁后，村内建筑物被部分拆除，但由于洋浦港二期工程未能及时动工，拆除工作未继续下去。1996年春节过后，因新英湾安置区生活设施不配套及出海、交通不便等原因，包括上诉人陈某甲等十一人在内的白沙村已搬迁的居民绝大部分先后自行搬回原址居住，仅有10户22人仍在安置区居住。新英湾办事处对村民的返迁没有及时制止。1997年3月6日，以洋浦管理局征地拆迁安置工作领导小组为甲方，洋浦港务有限公司为乙方，双方参照洋浦土地开发有限公司的补偿标准，签订了一份《洋浦经济开发区搬迁安置协议书》。协议书约定：甲方全部承担位于洋浦港二期工程建设用地范围内的白沙村居民和白沙村小学的搬迁安置任务，双方确认的搬迁安置总户数为144户，乙方按平均每户十万元的标准将搬迁安置经费付给甲方，计1440万元，以用于建设居民新住宅及公共配套设施。白沙村小学占地面积2．5亩，其原有（略）的建筑物及配套、附属设施的拆迁安置补偿费总额为60万元，由乙方支付甲方包干使用，乙方原则上同意在1997年12月31日前付清全部搬迁安置经费，其中第一批款500万元于1997年5月31日前支付，第二批款500万元于9月30日前支付，其余500万元，12月31日前付清。甲方负责具体组织实施白沙村居民的新住宅建设及其搬迁工作，确保在1997年3月31日前全部完成居民搬迁新居和地面附着物的拆除工作任务。协议还约定，乙方必须按约定如期支付搬迁安置费给甲方，否则，因此引起搬迁工作的延误，甲方不负任何责任。在乙方履行协议的前提下，甲方必须按双方确定的时间内完成白沙村居民搬迁安置任务，否则，因此引起影响施工而造成的经济损失，由甲方负责。协议同时还约定，乙方原与新英湾办事处签订的搬迁协议书有效，已支付新英湾办事处的拆除费、奖励费及管理费共49．4万元，今后搬迁工作的具体组织实施按该协议执行。协议签订后，实际搬迁工作仍未进行，洋浦港务有限公司也未按协议付款。1998年，经国务院批准，洋浦港二期工程定于4月动工。此时，洋浦港务有限公司已变更为国投洋浦港有限公司。为尽快完成搬迁任务，以保证港口建设的顺利进行，洋浦港公司(乙方)与洋浦管理局资产清理和拆迁安置领导小组(甲方)于1998年4月14日又签订了一份《白沙村居民搬迁安置补充协议书》。双方约定：双方共同按1997年3月6日签订的白沙村搬迁安置协议书确认的总金额1500万元不变，甲方确保1998年7月31日前整个拆迁工作全部结束，乙方在拆迁工作完成后两个月内，必须组织进场施工，否则，造成的后果由乙方负责。原协议中乙方应支付给新英湾办事处的搬迁协议书确认的拆除费、奖励费、管理费共49．4万元，已支付37．4万元，余额12万元在1998年6月30日前付清。乙方承诺在1998年6月30日前付清全部搬迁安置经费1500万元。其中，签订本协议3天内付200万元，1998年6月30日前付400万元，1998年12月30日前付400万元，余额在1999年6月30日前付清。补充协议还约定，乙方如不如期支付搬迁安置费给甲方而延误搬迁时间，由乙方负责。甲方必须在协议所规定的时间内完成白沙村居民搬迁安置任务，否则由此造成的后果由甲方负责。1998年4月17日，洋浦港公司向洋浦管理局付200万元，当年的9月10日付530万元，12月25日付270万元。补充协议签订后，洋浦管理局资产清理和拆迁安置领导小组办公室发出《关于批准〈新英湾区X村居民再次搬迁工作方案〉的通知(浦清拆办字(1998)X号)。《通知》批准的方案确定了以下原则：1、各搬迁户在第一次搬迁时分得的安置房，在再次搬迁时仍要搬回原安置房居住，原则上不允许某换；2、对在第一次搬迁中分不到安置房的搬迁户，在再次搬迁前，领导小组按500元／m2的价格拨款给新英湾区办事处，由办事处按规划设计方案具体组织建设；3、对符合合法分户和自然分户的居民，按各户的安置人口所规定的住宅面积在新英湾安置区分配宅基地，允许某户居民在服从统一规划、设计的前提下自筹资金建房；对合法生育所自然增长的人口，纳入原户分配安置房，但不允许某换户型。增加人口超出原户型的，从单身公寓中追补，每升一个户型补给一个单身公寓房。方案确定全面完成再次搬迁的时间为1998年7月31日，7月20日前居民自行搬迁，7月20日后强制搬迁，7月25日至7月28日组织机械拆除旧房。1998年5月4日，新英湾区办事处将制订的搬迁工作方案下发给白沙村居委会等，但因种种原因，搬迁工作未如期进行。1998年8月10日，拆迁安置领导小组向新英湾区办事处出具了一份《拆迁委托书》，委托新英湾区办事处为拆迁人，“负责具体组织实施洋浦经济开发区拆迁安置领导小组及其办公室所制定的有关白沙村居民搬迁安置工作的方案、规定、决定、计划，依法按期完成洋浦港二期工程用地范围原居新英湾区办事处辖区内居民搬迁安置和地面附着物拆除任务”。1998年8月14日，洋浦经济开发区规划建设土地局给新英湾办事处颁发了房屋拆迁许某证。8月24日，拆迁安置领导小组发出了拆迁通知。8月26日，新英湾办事处制定了《关于白沙村居民搬迁安置工作的若干规定》，对搬迁安置人口的确认、拆迁安置补偿形式等问题进一步作出了规定。《若干规定》确定了两种补偿形式：第一种形式：产权调换和作价补偿相结合，实行房产差价多退少不补的原则。即：拆迁人以1996年分配给被拆迁人的安置住房与被拆迁人1992年普查登记在册的房屋及其他建筑物进行产权调换，拆迁人提供的安置房以成本价计算，被拆迁人的房屋及其他建筑物以《洋浦经济开发区房屋及其他建筑物拆迁赔偿方案》的赔偿标准作价，若被拆迁人的房屋及其他建筑物补偿价高于安置房造价，差价部分退还给被拆迁人；若安置房的造价高于被拆迁人房屋及其他建筑物补偿价，差价部分不要被拆迁人补还。第二种形式：作价补偿，自建房屋。即：①拆迁人按赔偿标准，对被拆迁人1992年普查登记在册的房屋和其它建筑物作价补偿，补偿款以存折付款的方式一次性发给被拆迁人；②拆迁人3个月内，在新英湾安置区提供“三通一平”(通水、通电、通路，平整土地)的宅基地给被拆迁人自建住房。宅基地面积按《洋浦经济开发区搬迁安置工作方案》分房办法所得户型相应的地基面积确定；③拆迁人提供1996年分配给被拆迁人的安置房作为过渡住房，过渡期限半年。拆迁人无正当理由延长过渡期的，按规定发给被拆迁人临时安置补助费；被拆迁人到期拒绝腾退过渡住房的，要按规定交纳租金，并处以罚款。1998年9月10日、9月15日，拆迁安置工作领导小组两次发出搬迁安置公告，确定了搬迁日期，解答了居民关心的问题，并交待了有关的法律后果。9月21日，新英湾办事处也依据有关规定发出了拆迁通知。公告发出后，大部分居民同意搬迁，但少数居民拒不搬迁。为此，洋浦管理局决定对拒不搬迁的居民实行强制拆迁。在强制拆迁的过程中，由于少数人的煽动，10月14日发生了“10·14”妨碍公务事件，强制拆迁工作被迫中止。11月20日，拆迁安置工作领导小组发出第四号公告和拆迁通告，再次要求白沙村居民依法搬迁。11月24日，在动员收效甚微的情况下，洋浦管理局在上级机关的支持下，组织了大量的警力，强行对征地范围内的地面附着物进行了拆除。强制拆迁后，白沙村居民大部分分散在开发区内的闲置房内，并未搬回新英湾安置区在1995年分得的安置房居住。1998年12月3日，经洋浦管理局常务会议研究，拆迁安置工作领导小组又出台了《关于白沙村居民搬迁安置工作的补充规定》。《补充规定》规定：1992年普查登记在册并经1995年“打假”后确认的搬迁户，若其旧房及建筑物赔偿款与其所得的安置户型的建筑面积计算，平均每平方米不足350元的，按平均每平方米350元予以补足。符合《若干规定》的条件，并经办事处审查确认为1992年普查时已事实分户的搬迁户，若其旧房及建筑物赔偿款与其所得的安置户型的面积计算，平均每平方米不足300元的，按平均每平方米300元予以补足。1992年普查后符合条件并要求分户的居民，经办事处审查确认批准后，有偿划给规定面积“四通一平”的宅基地。自筹资金建房的宅基地优惠价每平方米150元。在强行施工以前，搬迁户已签订《搬迁补偿协议》并选择到原分配安置房过渡居住的，按《若干规定》的标准发给有关费用。在“补充规定”公布后，在规定的期限内签订《安置补偿协议》的搬迁户，自行解决过渡安置房的，每户发给600元临时过渡安置补助费。“补充规定”下发后，上诉人陈某甲等十一人并未同洋浦管理局签订《安置补偿协议》，也未到原分得的安置房居住。1999年5月12日、8月27日，洋浦港公司又分三笔支付496万元。至此，国投洋浦港有限公司共向洋浦经济开发区管理局支付了1496．2万元。因原告陈某甲等十一人对洋浦经济开发区管理局的安置工作有意见，其遂于1999年2月27日向原审法院提起诉讼，要求判令被上诉人洋浦港公司在一靠海、出航方便、具备加油、冷藏条件且具备三通一平的地点为其提供（略）宅基地，并判令被告给予建筑物补偿款（略）．1元，支付搬家补助费7108元，临时安置费（略）元，赔偿精神损失（略）元，并由被告承担全部诉讼费用。
另查明，海南省人民政府于1992年8月18日与熊谷组(香港)有限公司签定了《洋浦经济开发区国有土地使用权出让合同》，约定原属儋州市X镇全部以及三都镇的部分土地共27．353平方公里，划入洋浦经济开发区。该区域内共有3966户（略）人需要搬迁安置，熊谷组(香港)有限公司为此通过其控股的洋浦土地开发有限公司支付搬迁费1．58亿港元。洋浦管理局为解决上述区域内居民安置问题，利用洋浦土地开发公司支付的1．5亿的搬迁安置经费，先后建成了包括新英湾安置区在内的3个安置区。1993年3月26日，洋浦管理局征地拆迁安置工作领导小组办公室从当时各建筑物的造价和搬迁安置包干经费为1．58亿港元的实际情况出发，制订了《洋浦经济开发区房屋及其他建筑物拆迁赔偿方案》。该方案在第六条规定：“本赔偿方案适用于洋浦经济开发区（略）内的房屋及其他建筑物的拆迁赔偿。（略）内的赔偿费原则上不发放给被拆迁人(坟墓及零星建筑物例外)，赔偿费由洋浦经济开发区管理局统一使用于为被拆迁户建造固定安置住房和其他生活设施”。依据《海南省洋浦经济开发区条例》的规定，洋浦经济开发区于1993年4月10日成立，追认了该赔偿方案。1994年11月10日，洋浦管理局制定了《洋浦经济开发区居民搬迁安置工作方案》。上诉人陈某甲等十一人所在的五山管区新宅经济合作社所有的集体所有的土地先后被征用三次，除1993年6月23日被征用的799．59亩土地外，1984年被征用536．47亩，1991年被征用48．28亩。在1984年被征用第一次土地后，该村居民已由农业户口转为非农业户口。
证实以上事实的证据有：海南省人民政府与熊谷组(香港)有限公司签定的土地出让合同，洋浦港二期工程用地协议书，管理局与白沙村居委会签定的征地协议，原儋县政府有关部门所作的测量记录、搬迁安置户确认表，洋浦经济开发区居民搬迁安置工作方案，洋浦管理局征地拆迁领导小组办公室制定的拆迁赔偿方案，白沙村居民搬迁协议书，原告等人领取搬家费、煤气灶、装修费的记录，白沙村搬迁安置协议书、补充协议书，新英湾办事处要求拨付搬迁管理费的函，拆迁委托书，白沙村居民再次搬迁工作方案，拆迁公告、通告、通知，关于白沙村居民搬迁安置工作的若干规定、补充规定，洋浦港公司支付白沙村搬迁安置费的财务手续，洋浦管理局支出白沙村搬迁安置费用的财务审批手续，一、二审庭审笔录等。上列证据业经当庭质证和本院查实，足以采信。
本院认为：本案属民事纠纷，诉讼标的为民事权利义务关系。虽然洋浦管理局在整个搬迁安置的过程中实施了一定的行政行为，但并不因此改变本案民事纠纷的性质。一方面，陈某甲等十一名原告是以洋浦港公司为被告提起的诉讼，而该公司并非行政机关，诉讼主体不符；另一方面，本案中双方争议的安置、补偿问题，未经任何行政机关裁决，就此问题而言，不存在对行政机关的具体行政行为不服而提起行政诉讼的问题；同时，纵观全案看，本案中的搬迁是因为征地引起的，虽然征地和强制拆迁行为是行政行为，但本案的诉讼标的是安置补偿关系。根据《土地管理法》的有关规定，该安置补偿的义务人是用地单位，用地单位和被拆迁人之间建立的不是因行政机关行使行政职权而产生的行政权利义务关系，而是民事权利义务关系。故本案应作民事纠纷案件处理。关于本案是否适用《城市房屋拆迁管理条例》的问题，由于洋浦经济开发区在规划中是在远离城市X村划定的一块区域，其不象其他开发区那样，以一个城市作依托，因此，从拆迁时的实际状况看，白沙村并未实现城市化，地面建筑物和居民的生活水平，仍然停滞在农村的一般状态，而安置补偿主要是以地面附着物的状况和经过核准登记的合法人口数量为依据的，同被拆迁人是不是农村户口并无直接联系。虽然洋浦经济开发区属于城市规划区，但这只是表明该开发区应按城市建设规划的标准和要求进行规划建设，并不当然地表明该开发区已自然而然地成为了城市市区，白沙村已处于城市之中了。任何一个开发区在开发建设伊始，都必然要进行征地拆迁，也必然存在征地拆迁补偿问题，就原本属于集体所有的同一地域而言，不可能未经征地拆迁补偿就直接进行城市房屋的拆迁补偿。事实上，由于种种原因，洋浦经济开发区内的征地拆迁工作至今远未结束。本案中，实际拆迁的时间尽管因洋浦港二期工程开工日期的推迟而较征地时间向后有所推移，但国家征用建设用地的行为同白沙村居民的拆迁之间有法律上的因果关系，故本案中的拆迁仍属征地拆迁的性质，而不属因城市市区内的城市再建设而引起的城市房屋拆迁。因此，本案不适用《城市房屋拆迁管理条例》，在安置补偿的程序、补偿标准等方面，也不能以《城市房屋拆迁管理条例》为依据。本案只能适用有关征地拆迁的法律法规办理。从本案事实看，洋浦港公司已基本履行了其支付搬迁安置费用的义务，对本案纠纷的发生并无责任。新英湾办事处作为洋浦管理局的执行机构，其行为的法律后果由洋浦管理局承担。洋浦管理局作为洋浦港公司委托的拆迁人，其义务的履行是积极的，其安置补偿行为并无不当之处。上诉人陈某甲等十一人主张，被上诉人洋浦港公司应向其支付建筑物补偿款（略）．08元。一方面，1992年原儋县人民政府对白沙村居民的建筑物面积及人口等进行了普查，1995年下半年新英湾办事处又会同白沙村所属的原五山居委会在1992年普查的基础上又逐户进行了核对，并填写了《搬迁安置户确认表》。而二审中，陈某甲等十一人并未举出相应证据证明《搬迁安置户确认表》中确认的数据有误，其关于洋浦管理局确认的建筑物面积不实的主张证据不足；另一方面，依据《海南省经济特区土地管理条例》第三十条第一款的规定，被征用土地上的房屋以及农田水利设施、水井、坟墓等其他附着物的补偿标准，由市、县、自治县人民政府规定。由此可见，洋浦经济开发区范围内的补偿标准的制定权在洋浦管理局，拆迁领导小组办公室虽非相对独立的一级政府机关，但其属管理局的内设机构，在管理局进行职权授权的情况下，可以以洋浦管理局的名义实施行政行为。由于洋浦管理局始终认可该补偿标准，应当认定该补偿标准是洋浦管理局的在职权范围内制定的补偿标准。从制定地面附着物补偿标准的行为看，这种行为属行政行为。行政行为是否合法、合理，人民法院在民事案件中无权审查。因此，本案中建筑物补偿标准的高低，不属本案的审理范围。上诉人认为拆迁领导小组办公室制订的赔偿标准不合法、太低的理由，本院不予采纳。关于上诉人陈某甲等十一人关于要求分得宅基地的主张，第一，在洋浦经济开发区的开发建设中，“四统一”(统一规划、统一建设、统一管理、统一搬迁)的原则应当坚持，洋浦管理局不能也不应仅就上诉人十一人制定单独的安置补偿政策，上诉人等白沙村村民的搬迁安置应服从洋浦管理局的统一安排，有步骤、有计划地进行，安置区的设置和宅基地的划定必须符合洋浦经济开发区的总体规划和可持续发展的战略目标，在此前提下，洋浦管理局在安置居民时应尽可能充分考虑搬迁居民的生产、生活之需，考虑各被拆迁人的意愿。第二，洋浦管理局在白沙村居民的再次搬迁中，已出台了有关宅基地的相关规定，依规定，白沙村居民可以选择住在原分得的新英湾安置区住房内，也可在洋浦管理局提供的原公务员住房规划区内的宅基地自建住房。为使该划定的区域具备通航和“三通一平”等条件，洋浦管理局从1440万元安置款中拨出了大量资金用于基础设施建设，后续投入仍在继续，该地块目前已具备使用条件。因此，上诉人十一人关于宅基地的要求，实际上可通过履行一定的手续得以满足，再行主张已无实际意义。第三，两种安置方式中上诉人应选择其中之一，如果上诉人十一人欲采用自建住房的安置方式，可依法同洋浦管理局签订“安置补偿协议书”，通过订立协议的方式提出宅基地申请。依据订立的协议，洋浦管理局有义务提供以原分得的安置房面积为基数确实的符合条件的宅基地供上诉人十一人使用。既不同洋浦管理局订立协议，又不在原分得的安置房内居住，应视为其放弃权利，其要求分得宅基地的主张不予支持。关于搬家补助费的问题，二审中上诉人十一人提出一审认定事实错误，上诉人在第一次搬迁中并未领取搬家费等相关费用。卷内收集的分别由上诉人或其家属签名的领取搬家费等费用、物品的发放表证明，全部十一名上诉人在第一次搬迁时都分别各领取了500元搬家费、500元奖金，陈某甲、陈某壬还各领取了特别奖励煤气灶一套，陈某甲、陈某乙、陈某戊、邓某某还领取了装修费各1000元。第二次搬迁是第一次搬迁的延续，从方便表述的角度上称其为“第一次搬迁、第二次搬迁”，并不能表明两次搬迁是不同性质的，不能将起其割裂开来。同一个被拆迁人不能两次领取本属一个搬迁过程中的搬家补助费用，既然在第一次搬迁中上诉人十一人都已享受了该项权利，再次要求对方当事人支付相同性质的费用显属不当，该项请求应予驳回。关于临时安置补助费，上诉人十一人根据《海南省实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》的有关规定，主张被上诉人应向其支付临时安置补助费（略）．90元。首先，上诉人所依据的法规并不适用于本案，要求被上诉人支付临时安置补助费缺乏应有的法律依据；其次，是否应当支付临时安置补助费，应以居民的临时安置是否得到了洋浦管理局的认可为准。洋浦管理局认可了的临时安置，洋浦管理局应酌情支付临时安置补助费，反之则不应支付。从本案的情况看，上诉人十一人在已分得安置房而不去居住的情况下自行临时解决居住问题，并非是洋浦管理局的统一安排，也并未征得其同意。强制拆迁后，洋浦管理局虽规定了白沙村居民可以采用自建住房的安置方式，但并未收回包括上诉人在内的愿意自建住房的白沙村居民原分得的安置房，也未作出不允许某居住的规定。所以，洋浦管理局没有必须支付临时安置补助费的义务。在洋浦管理局制订的《关于白沙村居民搬迁安置工作的补充规定》中，虽然规定自行解决过渡安置房的，每户发给600元的过渡安置补助费，但其适用对象为已签订《安置补偿协议》的搬迁户，上诉人十一人未签订协议，不享有此权利。既然洋浦管理局在《补充规定》中承诺签订《安置补偿协议》的可获得临时安置费用，上诉人可同洋浦管理局协商签订协议获得临时安置补助费。至于能否达成协议，达成何种内容的协议，超出司法裁决的限度。因此，上诉人的这一主张亦不应予以支持。上诉人十一人还提出要求被上诉人支付因强制拆迁而引起的精神损失（略）元。这一主张应予驳回，理由是：其一，洋浦管理局已经为上诉人十一人安排了安置房，在有关文件中也明确写明白沙村居民可以选择原分配的安置房作为临时安置房，以作过渡居住，因而，不存在因洋浦管理局的过错导致上诉人流离失所而产生精神损失问题；其二，白沙村居民的搬迁是国家建设的需要，是洋浦开发的必需，在此期间虽不可避免地会带来白沙村居民某些眼前利益的损失，但长远看，白沙村居民将获得更大利益。作为洋浦经济开发区的居民，上诉人十一人应以洋浦开发建设的大局为重，着眼于长远利益，积极支持配合洋浦管理局的搬迁安置工作，以房子被拆除已造成精神损害为由要求精神赔偿，既缺乏法律和事实依据，也有违公民应负的义务。其三，洋浦管理局在整个搬迁安置中实施了两种性质不同的行为，一种是基于洋浦港公司的委托而实施的安置补偿行为，一种是基于其行政职权而实施的强制拆迁行为，前者属民事行为，后者属行政行为。在进行强制拆迁时，洋浦管理局不是以拆迁人的身份而是以政府主管机关的身份进行的。对行政行为是否合法，人民法院在民事纠纷中无权审查，也不属本案的审理范围。综上，一审判决事实基本清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费（略）元，由上诉人陈某甲等十一人负担。
本判决为终审判决。
审判长孟励
审判员曾广东
审判员杨挺
二○○○年十二月十三日
书记员裴颉
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