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上诉人冯文斌农村土地承包经营户(以下简称冯文斌户)因诉被上诉人石柱土家族自治县人民政府(以下简称石柱县政府)、石柱土家族自治县农业委员会(以下简称石柱县农委)登

当事人:   法官:   文号:重庆市第四中级人民法院

重庆市第四中级人民法院

行政判决书

(2012)渝四中法行终字第00009 号

上诉人(一审第三人):冯文斌农村土地承包经营户。

诉讼代表人:冯文斌,男,1963年7月14日出生,汉族,重庆市石柱土家族自治县人,农村居民,住该县南宾镇红星村寨坡组184号。

委托代理人:冉启植,重庆泰源律师事务所律师。

被上诉人(一审被告):石柱土家族自治县人民政府。住所地:重庆市石柱土家族自治县南宾镇玉带河街1号。

法定代表人:艾东,该县代理县长。

被上诉人(一审被告):石柱土家族自治县农业委员会。住所地:重庆市石柱土家族自治县南宾镇万寿大道。组织机构代码:55406018-7。

法定代表人:汪万德,该委主任。

被上诉人(一审原告):陈仲淑农村土地承包经营户。

诉讼代表人:陈仲淑,女,1934年11月6日出生,土家族,重庆市石柱土家族自治县人,城镇居民,住该县南宾镇园林街90号附3号。

委托代理人:杜可,男,1990年4月1日出生,汉族,重庆市石柱土家族自治县人,住该县下路镇照明村新坪组36号。

被上诉人(一审第三人):石柱土家族自治县南宾镇红星村寨坡组。

负责人:马石成,该组组长。

上诉人冯文斌农村土地承包经营户(以下简称冯文斌户)因诉被上诉人石柱土家族自治县人民政府(以下简称石柱县政府)、石柱土家族自治县农业委员会(以下简称石柱县农委)登记颁发农村土地承包经营权证一案,不服彭水苗族土家族自治县人民法院2011年11月2日作出的(2011)彭法行初字第00045号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

一审法院审理查明:陈仲淑农村土地承包经营户(以下简称陈仲淑户)原系石柱土家族自治县南宾镇红星村寨坡组(以下简称寨坡组)村民,陈仲淑于1985年农转非,现住石柱县南宾镇园林街90号附3号。冯文斌户原系石柱土家族自治县六塘乡高龙村胜利组村民,于2002年迁移户口居住至寨坡组。

1954年元月,陈仲淑与马发兹结婚,婚后生育4个子女。1982年第一轮土地承包时,随着农村土地山林家庭联产承包责任制全面落实,陈仲淑户和冯文斌户分别在所在的村民小组依法取得相应的山林、田土承包经营权。陈仲淑户以陈仲淑为户主从寨坡组承包5个包产人口的耕地,冯文斌户在六塘乡高龙村胜利组取得承包耕地。此后,因陈仲淑之夫马发兹系国家干部,陈仲淑于1985年左右按当时的政策农转非, 3个子女先后到国家机关企事业单位参加工作,唯其次子马建波已与温和梅结婚在家务农,寨坡组对陈仲淑户承包的耕地进行了相应调整,由原承包人口5人调整为2人,但户主仍然为陈仲淑。马建波与温和梅婚后生育一女马红艳。1988年农历3月19日,马建波意外身亡。1989年农历正月,谭学诗与温和梅恋爱谈婚,随即居住于温和梅家,与之共同生活,并于1989年3月27日办理结婚登记,确立夫妻关系。1992年4月,陈仲淑户建房取得了石柱县国土房管局颁发的房地产权证。1994年农历正月初4,谭学诗和温和梅夫妇外出务工,留下尚未成年的马红艳在家,由陈仲淑代养。同时,谭学诗和温和梅夫妇将陈仲淑户的耕地转包给陶凯明,签订了为期5年的承包土地转包合同之后,便一直在外务工。1998年第二轮土地承包时,陈仲淑户和冯文斌户再次分别在各自所在地的村民小组依法取得相应的土地承包经营权。陈仲淑户再次以陈仲淑为户主从寨坡组承包2个包产人口的耕地,经寨坡组清理登记列入《石柱县农村土地承包合同分户清册(代副本)》,并于1998年10月1日取得石柱县政府、县农委为其登记颁发的《农村土地承包合同书》。同年8月5日,马红艳以其之名将原修建于1981年的房屋向石柱县建委申办取得房地产权证。2000年12月12日,陈仲淑(甲方)与冯文斌(乙方)签订《约据》,并分别在《约据》上签字捺印。《约据》载明:“……(1)、经甲乙双方共同商议,将甲方房屋三间半出售给乙方。其价款人民币壹万贰仟元整一手交清。(2)、田土转包两人的田土给乙方,时间以二轮承包时间为准(甲方永不收回两人承包田土)。(3)、房屋出售以四至界线以建设用地使用证为准……”。签订合同后,冯文斌移居至寨坡组,居住于所购买的谭学诗、温和梅房屋,并于2002年7月26日将其全家户口从六塘乡高龙村胜利组迁移到寨坡组。2010年9月,石柱县全面开展农村承包土地颁证确权工作。为切实搞好此项工作,石柱县政府于2010年9月8日以石柱府发[2010]236号文件,向全县下发了《石柱县政府关于土地确权颁证意见》。2010年11月30日,石柱县政府、石柱县农委按照寨坡组填报的冯文斌《土地经营权证登记簿》和《土地确权分户清册》,将《约据》中约定转包原本属于陈仲淑户的承包土地,登记确权为冯文斌户,并为其颁发了《土地经营权证》。2010年12月,谭学诗和温和梅夫妇外出返回石柱家中,得知陈仲淑已于2000年12月12日与冯文斌签订《约据》,将其房屋出售给冯文斌,承包耕地转包给冯文斌,造成谭学诗、温和梅夫妇及家人既无房屋可供居住,也无田土可供耕种。谭学诗向冯文斌要求返还房产和耕地无果,遂以买卖合同纠纷一案向石柱县法院提起民事诉讼。在该案开庭审理过程中,经冯文斌当庭举证,陈仲淑户才得知其承包经营的耕地,已由石柱县政府、石柱县农委为冯文斌户登记颁发了《土地经营权证》。鉴于此,陈仲淑户向石柱县法院撤回该民事诉讼,石柱县法院于2011年3月18日以(2010)石法民初字第2095号《民事裁定书》作出准许其撤诉的民事裁定。此后,陈仲淑户认为石柱县政府、石柱县农委的登记颁证行为,侵犯其土地承包经营权提起行政诉讼,请求撤销石柱县政府、石柱县农委作出的该具体行政行为,由石柱县政府、石柱县农委承担本案诉讼费。

一审法院经审理认为,本案争议主要焦点是,石柱县政府、石柱县农委是否依法为冯文斌户作出登记颁发《土地经营权证》的具体行政行为?该具体行政行为是否应当撤销?陈仲淑户、石柱县农委是否具有本案适格的原、被告诉讼主体资格?本案行政诉讼是否必经行政复议前置程序?陈仲淑户提起本案行政诉讼的事实是否成立?陈仲淑户的诉讼请求是否应当依法支持?从本案审理查明的事实和证据来看,石柱县政府、石柱县农委作为县级以上人民政府及其农业工作主管部门,依法具有法律赋予的农村土地承包经营管理和登记颁发或变更、注销、撤销土地所有权或使用权证的职能,对全县农村区域的集体经济组织和村民农户,包括对陈仲淑户和冯文斌户在内的农村承包经营户进行土地使用权属申请登记,并颁发土地经营权证,以及为之开展的相关工作无可厚非。但在对以户主陈仲淑和冯文斌为代表的农村家庭承包经营户进行土地承包经营权属申请登记颁证过程中,在既未查清查准相关颁证事实和颁证对象,又未依法按照法定程序,依法收回或注销、吊销陈仲淑户原持有石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《农村土地承包合同书》,在既无原承包该土地的承包户陈仲淑户主或成员同意认可,又无冯文斌户取得委托或转让手续,向其提交对该土地承包使用权变更登记《申请》等相关证据的情况下,仅以2000年12月13日陈仲淑与冯文斌签订的《约据》,将本案原属陈仲淑户承包的土地经营权,直接登记确权给既不是原承包户户主,又不是该承包户成员的冯文斌户,并为其颁发了《土地经营权证》。陈仲淑户1998年10月1日取得的石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《农村土地承包合同书》,此前乃至现在,尚未经法定程序注销或吊销,仍具有法律效力,陈仲淑仍系该证的合法持有人。陈仲淑户对其依法承包的涉案土地经营权,持有具法律效力的凭证,认为受到国家行政机关的具体行政行为侵害,因其属于有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。陈仲淑户对本案行政诉讼的提起,不必以行政复议为前置程序,可以径直依法以原告的名义向人民法院提起行政诉讼。石柱县政府作为颁证机关、石柱县农委作为登记机关,共同作出的这一登记颁证的具体行政行为,均是本案适格的被告。故此,石柱县政府、石柱县农委提出陈仲淑不是本案适格原告,石柱县农委不是本案适格被告,以及冯文斌提出陈仲淑户提起本案诉讼未经行政复议前置程序应予驳回起诉的辩解理由不成立;冯文斌户与陈仲淑签订的《约据》名称上为土地转让,而其内容实质上则是土地转包。依照相关法律法规的规定,就本案而言,对约据名称与实际内容不一致的,应以约据所载明内容来认定其约据的性质。故此,陈仲淑户并未丧失土地承包经营权。根据我国农村土地承包经营管理法律法规的相关规定,以及石柱县政府石柱府发[2010]236号《石柱县政府关于土地确权颁证意见》,涉及农村土地承包经营的所有权和使用权,不论是土地承包,还是转包,或是土地转让,其土地经营权的合法取得,必须由法定职能部门依法按照法定程序进行登记,包括初始登记、变更登记、注销登记、吊销登记等相关登记,才能依法取得,最终对其颁发相关证书。而冯文斌取得的承包土地经营使用权,有悖于法律法规规定,也不符合[2010]236号文件规定。显然,石柱县政府、石柱县农委2010年11月30日为冯文斌户登记确权颁证的具体行政行为,程序违法,认定事实不清,颁证对象认定不明,颁证错误,应当依法撤销。陈仲淑户与冯文斌户签订《约据》,将其原依法承包取得的本案涉案土地,转包给冯文斌经营使用是实。但从法律意义上,冯文斌户并未依法取得该土地合法有效的土地经营权。其主要体现在:首先,按照我国相关法律法规规定,在农村,只有依法持有县级以上人民政府确定颁发的土地、山林所有权或使用权证,才是集体经济组织或村民唯一合法有效的法律凭证。冯文斌户虽然取得石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《土地经营权证》,但该证并未依法取得:一是,冯文斌户在1982年和1998年第一轮和第二轮落实承包土地经营使用权属时,均已在原所在地村组依法承包取得相应的土地经营权,2002年迁入寨坡组,尚无证据证明其已退还原在居住地村组取得的承包土地。二是,冯文斌户自2000年12月与陈仲淑户签订《约据》起至今,对涉案土地承包经营权,无论是按照我国农村土地承包法,还是土地管理法的规定要求,均尚未经过陈仲淑户所在的集体经济组织村民小组召开的有2/3以上村民参加的村民会讨论通过,更未经过依法将陈仲淑户承包的土地收回,再以合法的发包人名义重新转包并依法向土地承包经营管理主管部门申请变更登记取得。其次,涉案土地的原合法承包户陈仲淑户依法取得持有1998年10月1日县级以上人民政府和农业工作主管部门暨石柱县政府、石柱县农委为其登记颁发的《农村土地承包合同书》,虽然陈仲淑本人已农转非,但其并无固定工作和经济生活来源,而且其次子马建波与温和梅是夫妻,系涉案土地的原土地承包经营户成员之一,尽管马建波病逝,但其妻温和梅在马建波病故后和现与之结婚的谭学诗系合法夫妻,依法理当是该证合法持有人。陈仲淑户作为农村家庭土地承包经营户的条件尚存,并未消失。再次,冯文斌以2000年与陈仲淑签订的《约据》,作为其具有涉案土地承包经营权的合法来源,既于法无据,又无法律效力,且与法律相悖。按照我国现行相关法律法规,对已依法取得承包土地、山林使用权的村民,在其承包期间,未经法定事由或法定程序,不得取消、变更,更不能侵害其合法权益。显然,冯文斌提出其享有涉案土地经营权的诉讼意见,既与本案查明的事实不符,也未提供任何足以证明其诉讼意见成立的证据,其诉讼理由不成立,依法不予采纳和支持。陈仲淑户所诉其依法承包涉案土地,具有该土地承包经营权的事实及理由,既与本案查明的事实相符,也提供了足以证明其诉讼意见成立的证据,其诉讼事实和理由成立,依法予以采纳和支持。

综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项1、3目和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、第六条之规定,判决:撤销石柱县政府、石柱县农委于2010年11月30日为冯文斌户登记颁发的石柱县政府农地承包权(2010)第CQ360114020249号《农村土地承包经营权证》这一具体行政行为。案件受理费50元(已由陈仲淑户预付),由石柱县政府、石柱县农委负担。

冯文斌户不服一审判决,向本院提起上诉,请求:撤销原判,驳回陈仲淑户的诉讼请求,由陈仲淑户承担一、二审案件受理费。事实及理由:1.陈仲淑全家2000年左右举家外迁离开寨坡组,全家户籍亦迁出了寨坡组,依法应将原承包土地交还寨坡组。2.陈仲淑出售房屋时,明确表示将其全家承包的土地全部转让给冯文斌户,永不收回,《约据》有村组干部签名,名为土地转让,实为自愿将土地交回集体,再由集体发包给冯文斌户。3.石柱县政府、石柱县农委、寨坡组在颁发承包证前,严格按照法律法规规定,在宣传、入户调查、张榜公示无异议的基础上,经审查才颁发的承包证。4.冯文斌全家在2000年迁至寨坡组居住后,已将原居住房屋出售,并将原居住地的承包地交回集体。5.陈仲淑户的承包证早已失效,应由原颁证机关依法收回、注销。

被上诉人陈仲淑户答辩称:1、陈仲淑户举家外迁到石柱县城,不属设区的市,不应退还承包地,并未放弃土地的承包经营权,这也是取得第二轮土地承包证的原因。2.《约据》明确土地只是转包给冯文斌户,在承包期内永不收回,不是转让给冯文斌户,也不是交回集体。3.石柱县政府、石柱县农委颁证的事实不清,应依法撤销。2010年土地确权是对1998年第二轮土地承包的完善,给冯文斌户颁证是变更登记,应有申请人,而本案既没有申请人,也没有承包地依法转让的书面材料,颁证违反法定程序。4.陈仲淑户的承包证未被依法注销前有效,冯文斌户将原居住地的承包地交回集体是虚假的。请求驳回上诉,维持原判。

被上诉人石柱县政府、石柱县农委、寨坡组未提交答辩意见。

石柱县政府、石柱县农委向一审法院提供的证据有:1.2010年10月1日冯文斌的《石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册》(以下简称《土地确权分户清册》);2.2010年7月30日冯文斌的《重庆市石柱县农村土地承包经营权证登记簿》(以下简称《土地经营权证登记簿》);3.石柱县政府2010年9月8日石柱府发[2010]236号《石柱土家族自治县人民政府关于农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》(以下简称《石柱县政府关于土地确权颁证意见》)。拟证明其为冯文斌颁发《土地经营权证》的事实清楚,证据确实充分,程序合法。陈仲淑户对证据真实性不持异议,对合法性持有异议,认为应在争议纠纷解决后才能颁证。寨坡组、冯文斌户对证据不持异议。

石柱县政府、石柱县农委未就其作出登记颁证的具体行政行为提供相关法律依据。

陈仲淑户向一审法院提供的证据有:1.陈仲淑的身份证复印件;2.石柱县政府、石柱县农委于2010年11月30日为冯文斌登记颁发的《土地经营权证》;3.2000年12月12日陈仲淑与冯文斌签订的《约据》;4.石柱县政府、石柱县农委于1998年10月1日为陈仲淑登记颁发的《农村土地承包合同书》;5.1998年10月1日陈仲淑的《石柱县农村土地承包合同分户清册(代副本)》;6-7.2010年12月20日—2011年2月10日陈仲淑、陶凯明的《调查笔录》。拟证明陈仲淑户拥有涉案土地承包经营权,向冯文斌出售房屋时只是将涉案土地转包,不具备为冯文斌颁发《土地经营权证》的法定条件,具体行政行为违法,依法应当撤销。石柱县政府、石柱县农委对陈仲淑户所举证据真实性不持异议,提出证据2不能反映出石柱县政府是颁证主体,所反映的内容与石柱县农委无关,证据3为土地转让协议,与石柱县政府、农委无关,证据4、5反映出陈仲淑户取得土地承包合同发生在土地转让之前,不能证明其诉讼目的,更不能证明登记颁证行为违法。寨坡组、冯文斌质证意见与石柱县政府、农委的意见一致。

冯文斌户向一审法院提供的证据有:1.冯文斌的《常住人口登记卡》;2.2000年10月12日陈仲淑与冯文斌签订的《约据》;3.石柱县政府、石柱县农委于2010年11月30日为冯文斌登记颁发的《土地经营权证》和石柱县政府、石柱县农委于1998年10月1日为陈仲淑登记颁发的《农村土地承包合同书》,以及马红艳的房屋房地产权证;4.冯文斌2002年6月24日、2003年5月21日、2004年6月12日缴纳农业税的《收据》。拟证明其取得涉案土地的承包经营权,已取得的《土地经营权证》是经过石柱县政府、石柱县农委依法作出的。陈仲淑户对第三人冯文斌户所举证据真实性不持异议,但对其合法性持有异议,根据文件规定要求,颁证应在争议纠纷解决后才能登记颁证,并提出证据2证明是土地转包,证据3证明冯文斌取得的涉案土地承包经营权证是违法的,证据4只能反映冯文斌代缴农业税,所有证据不能证明冯文斌户的诉讼目的,更不能否定登记颁证行为违法。寨坡组、石柱县政府、石柱县农委对证据不持异议。

一审法院审查认为,石柱县政府、石柱县农委所举证据,系依法调查收集取得,证据来源程序合法,但未提供作出本案土地确权登记颁证具体行政行为的法律依据,且其提供的证据不足,尚不能证明冯文斌已合法取得涉案土地承包经营权的事实,更不能证明其登记颁证程序和实体的合法性,不符合行政诉讼证据规定的真实性、合法性、关联性,依法不予采信。陈仲淑户所举证据,系依法调查收集取得,证据来源程序合法,证明目的明确,证据内容事实客观、真实、具体,符合行政诉讼证据规定的真实性、合法性、关联性,依法予以采信。冯文斌户所举证据来源合法,但所举证据尚不能证明其依法享有涉案土地承包经营权属的合法性,不具有行政诉讼证据规则的真实性、关联性,合法性,依法不予采信。

上述证据随卷移送本院,经审查,一审法院对证据的认证正确。本院根据上述证据所认定的事实与原判无异。

冯文斌户在二审审理期间举示如下证据,作为二审新证据:1、2011年11月13日石柱土家族自治县六塘乡高龙村胜利组组长梁国安、2011年11月14日石柱土家族自治县六塘乡高龙村村民委员会、2011年11月15日石柱土家族自治县六塘乡政府出具的书面证明,拟证明冯文斌户于2002年7月26日迁出原居住地彭水县三汇乡高龙村胜利组,当时将房屋拍卖,土地交回村里,村里已将土地转包给代国传承包。2.2011年12月23日,荆州市公安局、荆州市荆州区八岭山镇童桥村村民委员会出具的书面证明,拟证明谭学诗、温和梅于1999年迁至童桥村居住生活,户口登记在童桥村4组,有住房、承包地。陈仲淑户质证认为不属新证据,谭学诗、温和梅不是本案当事人,与本案没有关联性。本院审查认为,证据在一审应当出示且为可能而未出示,不作二审新证据采信。

本院认为:冯文斌户与陈仲淑签订的《约据》名称为包产田土转让,而内容载明是土地转包,以二轮土地承包期限为限,由冯文斌户耕种,权属归陈仲淑户,陈仲淑户并未丧失争议土地的承包经营权。在承包期内,采取转包方式流转土地承包经营权的,本不需办理农村土地承包经营权证变更。而石柱县政府、石柱县农委对同一块承包地,先后向陈仲淑户、冯文斌户登记颁发土地承包经营权证,且陈仲淑户取得土地承包经营权证在前,冯文斌户取得土地承包经营权证在后,在未依法定程序收回或撤销前证的前提下即登记颁发后证,颁证行为违法。一审以石柱县政府、石柱县农委登记颁证具体行政行为违法而判决撤销正确,应予维持。依照《中华人民共和国行诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人冯文斌农村土地承包经营户承担。

本判决为终审判决。

审  判  长    张红梅

审  判  员    周  平

代理审判员    杨晓蓉

二○一二年二月十四日

书 记   员    陈光宪



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