广东省珠海市香洲区人民法院
行政判决书
(2004)香行初字第X号
原告:陈某某，男，34岁，汉族，住（略）。
委托代理人:孔某某，男，34岁，汉族，住（略）。
被告:珠海市国土资源局。地址:香洲翠香路X号。
法定代表人:吕某某，局长。
委托代理人:崔某某，该局干部。
委托代理人:冯晴，广东冯大律师事务所律师。
第三人:珠海市三好房地产开发有限公司。地址:珠海市香洲青春里X号X楼。
法定代表人:伍某某，董事长。
委托代理人:成运生，广东友邦律师事务所律师。
原告陈某某诉被告珠海市国土资源局规划行政侵权案，本院受理后，依法组成合议庭，追加珠海市三好房地产开发有限公司为本案第三人，公开开庭进行了审理。原告陈某某及其委托代理人孔某某(原在诉状中作为原告的孔某某、雷谢健、蒋华等8人，因开庭时未能提供有效证据证明自己的原告身份，被告及第三人不予认可其具备原告主体资格，陈某某与孔某某同意保留陈某某的原告资格，孔某某等8人不作为原告参与诉讼并由孔某某作为陈某某的委托代理人参与诉讼)、被告的委托代理人崔某某与冯晴、第三人的委托代理人成运生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称:
原告是1999年初入住珠海市X路X号X栋(新城市中心广场新城花园X号楼)的业主，原告在这里居住已5年有余。前不久，珠海市三好房地产有限公司在原告X号楼的北面和西面，开发修建香都.三好名苑房地产开发项目。珠海市国土资源局在批准该项目X号楼的设计中，在新城花园X号楼的高度为23米的条件下，将该楼房外墙与新城花园X号楼外墙的直线距离设计为20.03米，严重违反了《珠海市城市规划条例》第76条第五款:“建筑间距控制指标:多层居住建筑，其间距不小于南侧建筑高度的1.0倍，高层居住建筑，其间距不小于南侧建筑高度的0.5倍，且至少为24米。”的规定。比《珠海市城市规划条例》的规定少了3米。按照《珠海市城市规划条例》第88条“下列建设，属于严重影响城市规划的建设:(6)建筑间距不足或者随意超高建设，严重影响相邻日照、通风采光等居住环境或者正常使用的”的规定。按照《珠海市城市规划条例》第97条“规划国土主管部门违反本条例的规定核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者作出其他错误决定的，由市规划国土管理委员会责令纠正或者予以撤销，并对违法建设工程作出处理；造成直接经济损失的，由原发证部门依法赔偿。”对此问题，新城市中心广场业主委员会于2004年3月17日正式向规划国土部门提出意见，并要求现场勘验，立即阻止三好房产进行施工，撤销违法规划。3月18日又以书面的形式向珠海市国土资源局提出撤销违法规划的要求。直到今日，珠海市国土资源局也没有给书面答复。原告认为，现在的小区占地范围，是东大房地产公司修建新城市中心广场X栋楼房后确定的，国土资源局批准三好房地产开发公司在原告小区建楼，即不但违反了《珠海市城市规划条例》的规定，更改变、破坏了小区的绿化、道路原设计方案和整体面貌，直接影响了小区的生活、文化娱乐以及交通状态，侵犯了原住户的权利。请求:依法撤销香都.三好名苑X号楼设计规划。
被告辩称:
一、被告核发(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》所依据的证据材料齐全，程序合法。被告受理第三人三好房产公司申请，审查了其提交的材料，包括:1、《建设用地规划许可证》(2002拨字X号)及附件红线图和规划设计要点；2、建筑方案设计图纸。方案设计审定后，由申请人据此作施工图设计，再报被告审定后，核发了上述建设工程规划许可证及附件。二、被告核准的上述建设工程规划许可证中涉及(香都三好名苑)X号楼的位置符合规范标准。按《珠海市城市规划管理技术规定》(试行)附录一的解释，多层建筑“指高度大于10米、小于或等于24米的建筑，多层住宅为四至六层”；高层建筑“指高度大于24米的建筑，中高层住宅为七至九层，高层住宅为十至三十层”。“三好X号楼”设计楼高34米，11.X层，属高层建筑；原告所居住的“新城X号楼”设计楼高21.65米，属多层建筑。两楼之间呈东西平行布置，“三好”在“新城X号”北面，两楼设计间距为20.03米。《珠海市城市规划管理技术规定》第二十五条规定:“……多、低层居住建筑与其北侧高层建筑的最小间距为13米”。故“三好X号楼”与“新城X号楼”之间20.03米的间距远大于规范控制的最小间距13米。原告所诉两楼间距不符合《珠海市城市规划条例》第76条第5款规定，是理解错误。本案事实不符合适用此条规定的条件。三、被告核准的上述建设工程规划许可证中涉及的用地范围，未超出(2002拨字X号)《建设用地规划许可证》的用地红线范围。该规划用地红线范围属第三人“三好房产公司”合法拥有，不存在被告批准第三人在新城花园小区用地范围内建楼的事实。综上，被告作出(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》及附件的具体行政行为，所依据的证据材料齐全、充分，程序合法，符合《珠海市城市规划条例》第七十二、七十三、七十四、七十六条规定，以及《珠海市城市规划管理技术规定》的控制标准，符合《城市居住区规划设计规范》。原告所诉两楼间距达不到规范标准，没有法律依据；又诉越界占地建筑，与事实不符，请法院依法驳回其诉讼请求。
第三人述称:
一、被告作出的(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》(下称许可证)合法有效。1、原告认为被告所作的该许可证违法，是错误理解了《珠海市城市规划条例》和排除了适用其他法(律)或规章。理由如下:人们知道，在建筑技术规范上，高度大于10米、小于或等于24米的建筑，多层住宅为四至六层的，即被称为多层建筑。高度大于24米的建筑，中高层住宅为七至九层的，高层住宅为十至三十层的，即被称为高层建筑。原告自称其X栋高度为23米(规划许可实为21.65米，如现23米则属违章建筑)，自当属多层建筑，而第三人开发的X号楼为X层半以上，高度大于24米，当属为高层建筑。虽条例对多层建筑之间建筑间距有明确规定，但对多层建筑与高层建筑之间的建筑间距却没有规定。而第三人开发的X号楼与原告的X栋恰为多层建筑与高层建筑的关系，因此，条例无法也不能调整第三人开发的X号楼与原告的X栋之间的建筑间距关系。[注:现行的，我国1995年施行的《高层民用建筑设计防火规范》(（略）—95)中规定，十层及十层以上的居住建筑，以及高度超过24米的其它民用建筑均为高层建筑。]同样，在建筑技术规范上，有“正面间距”与“侧面间距”两个概念。详见国家技术监督局与建设部联合发布的《城市居住区规划设计规范》(2002年版)(下称规划国标)第5.0.2。在本案中，现场和根据被告发出的许可证所附图纸均显示，第三人与原告所争议的X号楼与X栋之间的间距是“正面间距”而不是“侧面间距”。因此，本案中的间距不是条例所称的“南侧”的“侧面间距”。故无法也不能调整第三人开发的X号楼与原告的X栋之间的“正面间距”关系。2、条例无法或不能调整珠海行政区域多层建筑与高层建筑之间的建筑间距或正(侧)面间距的关系，是否就意味着珠海的人们没有法(律)或规章可循答案是否定的。第一，现行的规划国标第5.0.2条就有对“正面间距”和“侧面间距”详细具体的计算规定。对“正面间距”的规定为附表1《全国主要城市不同日照标准的间距系数》的内容，其中具体对气候和纬度与珠海市相类似的广州市有具体的系数规定为建筑高度的0.5至0.7倍。因此，根据法的适用原则，在条例对此没有具体规定的情况下，应适用这个规定。而根据这个规定计算出，被告发出许可证的建筑间距数字均大于该规定，即:①按X栋的设计高度乘以0.5到0.7的系数，X号楼与X栋之间的间距应为10.83米—15.16米之间，②按X栋原告称的23.6米高度乘以0.5至0.7的系数，X号楼与X栋之间的间距应为11.5米—16.1米之间，对于“侧面间距”，该规定第5.0.2条第2项规定为:“住宅建筑侧面间距，除考虑日照因素外，通风、采光、消防，特别是视线干扰以及管线埋设等要求往往是主要的影响因素。这些因素的情况比较复杂，许多城市都按照自己的情况作了一些规定，但规定的标准和要求差距很大。如高层塔式住宅，其侧面有窗且往往具有正面的功能，故视线干扰因素所要求的间距比消防要求的最小间距13米大得多。北方一些城市对视线干扰问题较注重，要求高，一般认为不小于20米较合理，而南方特别是广州等城市因用地紧张难以考虑视线干扰问题，长此以久也就较习惯了，未作主要因素考虑，只要满足消防要求即可。中高、多层点式住宅也有类似情况。同时，侧面间距大小对居住区的居住密度影响较大，大多数地区都卡得较紧，因此难以定出一个较为合理而各地又都能接受的规定。根据上述情况，本规范仅按照国内现行的一般规律，对条式住宅侧面间距作出具体规定，对高层塔式住宅，多层、中高层点式住宅同侧面有窗的各种层数住宅之间的侧面间距，仅提出“应考虑视线干扰因素，适当加大间距”的原则性要求，具体指标由各城市规划管理部门自行掌握。第二，现行的《珠海市城市规划管理技术规定》第二十五条就规定:……多、低层居住建筑与其北侧高层居住建筑的最小间距为13米。同样地，根据法的适用原则，在条例对此没有具体规定的情况下，应适用该规定，而现第三人开发的X号楼与南侧原告的X栋之间的间距是其所称的20.3米，远远大于该规定的下限。[注:在建筑学上，按照住宅的平面布局分类，可分为:点式(墩式、塔式)住宅、条式(板式)住宅。本案中原告的X栋与第三人的X号楼均为条式住宅。]综合本条所述，被告所作的(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》具体行政行为合法有效。二、原告提出立即停止香都.三好名苑X号楼X单元的修建的要求，无理且无法律依据。第三人通过受让依法取得“香都.三好名苑”所在的位于新香洲人民西路北、红山路东的土地使用权后，从来就在核定的用地红线范围内从事各种民事活动。相反，正是原告所称小区的娱乐设施、绿化等在非法占用第三人的用地。更为令人气愤的是，第三人正当行使自己的权利时，竟遭到原告所称小区内的极少数人的强力阻挠。第三人现于合法取得并经政府许可建设的地块上兴建香都.三好名苑X号楼X单元，是在合法行使自己的财产权利，原告要立即停止香都.三好名苑X号楼X单元的修建的要求，无理且无法律依据。综上，被告作出的(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》合法有效，原告诉求无理且无法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
庭审中，原告对被告作出的具体行政行为的程序不提异议，但对被告行政行为依据的事实和适用的法律提出质疑，主张:1、被告核发的(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》及附件，与(2002拨字X号)《建设用地规划许可证》中规定的容积率和建筑层数不相符。2、被告违法审批三好名苑超高容积率的建设，按照《珠海市城市规划条例》第88条第(6)项规定，建筑间距不足或者随意超高建设，严重影响邻居日照、通风、采光等居住环境或正常使用的，属于严重影响城市规划的建设。被告已违反该条例第97条“规划国土主管部门违反本条例规定核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者作出其他错误决定的，由市规划国土管理委员会责令纠正或者予以撤销，并对违法建设工程作出处理；造成直接经济损失的，由发证部门依法赔偿”。被告违规批准了第三人超容积率之工程规划，违法核发了《建设工程规划许可证》。3、三好名苑X号与新城花园X号两楼的设计间距为20.3米，严重违反了《珠海市城市规划条例》第76条第五款的规定，被告引用1995年9月实施的《珠海市城市规划管理技术规定》，原告引用了《珠海市城市规划条例》，被告引用了过期的法规，不能支持其论点，其解释没有法律依据。根据《中华人民共和国城市规划法》第十条的规定:“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。”原告有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。请求立即撤销原核发给“三好房产”的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，取消“三好”建造“三好名苑”X号楼X单元的规划。被告对原告的质疑予以驳辩，主张:1、被告核准的建设工程规划许可证及附件，涉及“三好”X号楼的位置，完全符合现行有效的规范指标，按《珠海市城市规划管理技术规定》的解释，在建筑高度上，新城花园X号与三好名苑X号两楼之间是多层与高层的关系，原告所称间距不符合《珠海市城市规划条例》第76条第5款规定，是理解错误。该条款约束的是高层之间或多层之间，本案两楼的方位、高度事实上不适用此条规定的条件。《珠海市城市规划条例》是原则性的地方性法规，不可能列入所有技术指标。在该条例无规定的情况下，适用至今有效的技术规范《珠海市城市规划管理技术规定》，完全符合法理。2、楼的间距控制主要是考虑到日照的保证。南面的楼高会影响北面楼房的日照，故楼的间距控制是根据南面的楼高来衡量的，国家级的《城市居住区规划设计规范》已给出了计算系数，珠海参照广州市执行的是0.5-0.7，原告居住的“新城X号楼”设计楼高21.65米，乘上以上系数，该楼与其北侧的“三好X号楼”之间的楼距控制指标为最少是10.83-15.16米。而实际上本案两楼设计间距为20.03米，高出最低标准，原告已享受到了充分的日照。3、被告核准的上述建设工程规划许可证中涉及的用地范围，未超出(2002拨字X号)《建设用地规划许可证》核定的用地红线范围。该规划用地红线范围属第三人合法拥有，不存在被告批准第三人在新城花园小区用地范围内建楼的事实。4、原告提出的容积率超过设计要点、楼房超高、地下车库不计算面积等问题，因原告居住在另一个小区，原告提出的这些问题与其没有关系。
本院认为:
——《珠海市城市规划条例》(下称《条例》)，是在珠海市行政区域内制定和实施城市规划、工程设计必须遵守的地方法规，尽管其对城市规划的诸多方面作了具体规定，但作为一部地方性法规的条例，其不可能对规划设计中的各项技术性指标作出详尽规定，而是必须借助于技术规范予以补充。因此，《条例》第二十二条规定:“规划国土主管部门应当根据国家城市规划技术标准和技术规范，吸收先进经验，制定高起点、现代化、符合本市实际和时代发展需要的城市规划技术规定，并按城市规划技术标准和技术规范进行建设用地选址和建设工程的规划审批。”第七十四条规定:“规划国土主管部门必须依照国家和本市城市规划技术标准和技术规范审查建设工程规划与建筑设计，严格控制建设项目的居住人口密度、建筑高度、容积率、建筑间距、建筑红线和路口设置等……”。国家标准《城市居住区规划设计规范》(2002年版)(下称《设计规范》)，其至今依然有效；《珠海市城市规划管理技术规定》(下称《技术规定》)，其至今未被废止。它们与《条例》的内容不相抵触，且是使《条例》的某些内容得到细化，其是对《条例》的必要补充。在实施城市规划、工程设计中，适用《条例》与《设计规范》或《技术规定》，并不违背立法法的精神与法律的一般适用原则，尤其在实践中，当《条例》未予涉及之处，更是不仅可以而且应该适用《设计规范》或《技术规定》。被告作出具体行政行为时，既适用《条例》，又适用《设计规范》与《技术规定》，其适用法律均属正确。
——按照《设计规范》与《技术规定》的规定，多层建筑是指高度大于10米、小于或等于24米的建筑，多层住宅为四至六层；高层建筑是指高度大于24米的建筑，中高层住宅为七至九层、高层住宅为十至三十层。建筑间距是指两幢建筑的外墙面之间最小的垂直距离。原告居住的新城花园X号楼(下称新城X号)设计楼高21.65米，属多层建筑；第三人所处的三好名苑X号楼(下称三好X号)设计楼高34米，11.X层，属高层建筑。新城X号与三好X号的建筑间距为20.03米，两楼之间属多层建筑与高层建筑的关系。《条例》第七十六条第(五)项对建筑间距虽有明确的规定，但其所指为多层居住建筑与多层居住建筑之间、高层居住建筑与高层居住建筑之间的建筑间距关系，并未涵盖本案争议的多层居住建筑与高层居住建筑之间的建筑间距，即本案争议的建筑间距为《条例》调整的例外。《条例》第七十六条第(五)项的规定，无法调整新城X号与三好X号之间的建筑间距关系，当然对本案争议的建筑间距也不适用。为了解决实践中的这类问题，就得适用相关的规定，即被告适用的《设计规范》与《技术规定》。
——住宅建筑间距分正面间距与侧面间距两个概念。凡泛称住宅间距，系指正面间距。新城X号与三好X号的建筑间距为正面间距而非《条例》中所称的“南侧”的“侧面间距”概念，故《条例》无法调整本案争议的正面间距，但是，根据法的适用原则，在《条例》对此没有具体规定的情况下，应当适用《设计规范》与《技术规定》。决定住宅建筑间距的因素很多，根据我国所处地理位置与气候状况以及规划实践，绝大多数地区只要满足日照要求，其它要求(如采光、通风、消防等)基本都能达到，仅少数地区如纬度低于北纬25°的地区，则将通风、视线干扰等作为主要因素。根据《设计规范》中《全国主要城市不同日照标准的间距系数》规定，对气候和纬度与珠海市相类似的广州市有具体的系数规定，即为建筑高度的0.5至0.7倍，那么，若按新城X号的设计高度乘以0.5至0.7的系数，新城X号与三好X号之间的间距应为10.83米至15.16米；若按原告所称新城X号楼的高度23.6米乘以0.5至0.7的系数，两楼间的间距应为11.5米至16.1米，而本案的新城X号与三好X号的建筑间距为20.03米，明显大于《设计规范》的规定指标。第三人对《条例》与《设计规范》的理解准确。
——对于侧面间距，《设计规范》第5.0.2条第二项规定为:“住宅建筑侧面间距，除考虑日照因素外，通风、采光、消防，特别是视线干扰以及管线埋设等要求往往是主要的影响因素。这些因素的情况比较复杂，许多城市都按自己的情况作了一些规定，但规定的标准和要求差距很大。南方特别是广州等城市因用地紧张难以考虑视线干扰问题，长此以久也就比较习惯了，未作主要因素考虑，只要满足消防要求即可。同时，侧面间距大小对居住区的居住密度影响较大，大多数地区都卡得较紧，因此，难于定出一个较为合理而各地又能接受的规定，《设计规范》对此也就仅作原则性规定。珠海所处的纬度约为23°，又处于南方，冬天气温较高，对日照要求较低，尤其在整个地球气温逐年上升的情况下，珠海地区对住宅的日照要求越来越低，作为规划主管部门，实际上已将住宅的采光、通风，作为住宅规划的主要因素，但日照标准仍然符合规范的标准。新城X号与三好X号，因其日照标准已远远超过规范的标准，即其他因素如采光、通风已同时完全符合《设计规范》的要求，故其建筑间距也符合规范要求。
——《技术规定》第二十五条规定:“……多、低层居住建筑与其北侧高层居住建筑的最小间距为13米。三好X号在新城X号的北面，是高层，新城X号在三好X号的南面，是多层，两楼之间呈南低北高、东西平行布置，其不能适用《条例》的规定，而应适用《技术规定》的调整。现两楼建筑间距为20.03米，同样远大于《技术规定》控制的最小间距13米的下限指标，两楼的建筑间距符合法律规定。
——被告核发的(2003规字166—X号)《建设工程规划许可证》中涉及的用地范围，未超出(2002拨字X号)《建设用地规划许可证》核定的用地红线范围。第三人通过受让方式依法取得上述土地使用权后，是在核定的用地红线范围内严格从事开发建设等各种民事活动。原告称第三人在其小区内建楼，违反《条例》规定，改变、破坏了小区的绿化、道路原设计方案和整体面貌，侵犯其权利。原告的主张缺乏证据，本院不予采信。
——原告以新城X号与三好X号两楼的建筑间距不足为由提起诉讼，即本案为建筑间距之争。既然原告选择了诉讼途径，那就须按《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》的规定进行。按照上述法律和司法解释的规定，被诉行政行为，须对相对人的权利义务产生实际影响。换言之，只有具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，该具体行政行为方具有可诉性。原告是新城X号的住户而非三好X号的业主，故有关三好X号的楼房超高、容积率、绿化率、地下车库面积等方面，对本案原告的权利义务不产生实际影响，其当然非本诉调整范围，在此点上说，原告也不具备诉讼主体资格，本院对此依法不予审理。诚然，原告对违反城市规划却不对自己的权利义务产生实际影响的行为，确有权进行检举和控告，但这种检举和控告应向有关行政机关提出，而非由行政诉讼解决。
综上，原告无法提供客观真实、依法有效的证据，借以证明被告的行政行为违法。原告的观点，本院不予采纳。被告作出的具体行政行为，于事相符，于法有据。被告的主张，本院予以支持。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(三)项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下:
驳回原告陈某某的诉讼请求。
案件受理费人民币100元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状一式四份，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审判长陈某法
审判员冯丽萍
审判员梁子健
二00四年八月二日
书记员纪畅潼
==========================================================================================
为尽量避免给当事人造成不良影响，经当事人本人申请110.com将对文章内容进行技术处理，点击查看详情。
==========================================================================================
