海南省海口市中级人民法院
行政判决书
(2000)海中法行终字第X号
上诉人(原审第三人)海南兴安实业股份有限公司，地址海口市X路金达别墅X栋。
法定代表人王某甲，总经理。
委托代理人崔吉林，海南乾诚律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)海口市振东区X乡白龙管区美舍下股份合作经济社，地址海口市X乡X村。
法定代表人吴某某，社长。
委托代理人陈香杰，海口市城西法律服务所主任。
被上诉人(原审被告)海口市人民政府，地址海口市X路X号。
法定代表人王某乙，市长。
委托代理人林接明，海南弘纲律师事务所律师。
上诉人海南兴安实业股份有限公司因颁发土地使用权证纠纷一案，不服海口市振东区人民法院(1999)振行初字第X号行政判决，于2000年1月26日上诉本院。本院于2000年4月5日受理后，依法组成合议庭，2000年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人海南兴安实业股份有限公司(以下简称兴安实业公司)的委托代理人崔吉林，被上诉人海口市振东区X乡白龙管区美舍下股份合作经济社(以下简称美舍下经济社)的法定代表人吴某某及其委托代理人陈香杰，被上诉人海口市人民政府的委托代理人林接明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告将其集体所有的11．5亩土地使用权作为与第三人合作的联营条件，第三人虽然取得了该土地70年期限的使用权，但并未因此改变该土地的权属性质，且联营期限届满后，该土地的使用权仍应由原告无偿收回；因此，原告用以联营的土地所有权仍属原告集体所有，海口市土地管理局在原告既没有申请该地的权属变更登记，也没有向原告发出征地通知书和办理有关征地手续的情况下，擅自将原告用以与第三人作为联营条件的集体所有土地转变为国有土地，且亦未将作出的市国规(1991)X号《批复》通知原告，明显违反法律程序，故其作出的该批复无效，该10亩土地仍属原告集体所有。被告据此向第三人核发的海口市国用(籍)字第（略）号《国有土地使用证》违反法定程序，应予撤销。海口市公证处在原告未到场的情况下，对原告与第三人的行为予以公证，违反法律、法规规定，不予确认。原告在与第三人因联营合同发生纠纷后才知道被告所作出的具体行政行为侵害其权益，因此，第三人称原告的起诉已超过法定的诉讼时效，与法不符。据此，判决撤销被告海口市人民政府于一九九四年九月十九日核发的海口市国用(籍)字第（略）号《国有土地使用证》，案件受理费一百元，由被告负担。
上诉人上诉称，一审认定事实有误，《关于同意海口市X乡X村经济合作社、海南兴安实业总公司建楼转受让用地批复》是发生在1991年，当时担任村领导的是林新荣和占裕风，上述《批复》村领导已收到；10亩土地由集体性质转为国有是由被上诉人美舍下经济社在90年与上诉人签定合同后共同向国土规划部门申请，并向海口市公证处申请公证的；本案被上诉人美舍下经济社已知道行政行为的发生，八年之后才向法院提起诉讼，当然过了法律支持的规定。请求法院撤销海口市振东区人民法院(1999)振行初字第X号行政判决书。
被上诉人白龙乡美舍下股份合作经济社辩称，一审法院确认是有事实根据的，不存在“认定事实有误”；关于诉讼时效问题，1998年3月16日答辩人到市土地管理局调查，复印有关材料才得知土地已被转为国有土地，便提起民事诉讼，接着又提起行政诉讼，故提起诉讼并不超过诉讼时效。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人海口市人民政府称，我们认为一审的判决有错误的地方，土地管理部门已经作出了合作建楼转受让用地的批复，且双方办理了土地使用权有偿转让的公证。而判决书说被上诉人经济社不知道，这是不正确的，请求判决撤销一审判决，维持政府行为。
经审理查明，1990年5月6日，被上诉人美舍下经济社与上诉人兴安实业公司签订《联营兴建商品大楼合同》。合同约定：被上诉人美舍下经济社以位于海口美舍下游西侧、琼苑宾馆对面的土地一块，面积11．5亩作为投资款项，上诉人以人民币127万元作为投资款项(其中建2000平方米楼房用款110万元，付国土局耕地占用税、探测费、报建费，由上诉人负责包干)。建好的2000平方米楼房和该楼房占用地1．5亩和所有权归被上诉人美舍下经济社；除去美舍下经济社占有1．5亩外，其余10亩和在10亩地上的建筑物，使用权和所有权归上诉人。1990年10月美舍下村经济合作社向海口市国土局报告．．．．．．，按双方合同规定需将其余10亩土地过户给海南兴安实业总公司，恳请贵局审批，并办理土地过户手续，为荷。1990年10月27日市X乡政府在该报告上签字“同意联营”，加盖乡政府公章。1990年12月7日，海口市国土规划管理局作出市国规(1990)X号文《关于海口市X乡X村经济合作社、海南兴安实业总公司合作建楼转受让用地的请示》给海口市人民政府，该文载明：经我局审核，市X乡X村经济合作社通过合作建楼形式转让的用地在我局(1990)X号文批准的用地权属范围内，转受让用途符合城市规划要求，拟同意给予双方办理合作建楼的用地转受让手续。转受让后，10亩用地由集体所有转变为国家所有。转让地价拟按1988年市政府第29次常务会议批准的郊区转让地价人民币15万元／亩标准计算。收取10亩转让地价30％的基础设施费，上缴市财政用于城市建设。海口市规划用地报建评审小组在该文上批复“经讨论同意办理”，加盖评审业务专用章，1991年1月29日，海口市规划管理局作出市国规(1991)X号文《关于同意海口市X乡X村经济合作社、海南兴安实业总公司合作建楼转受让用地的批复》给被上诉人美舍下经济社和上诉人，该文载明：经我局(1990)X号文报市政府批准，同意由市X乡X村经济合作社提供位于美舍河西侧，省国土局用地北侧的11．5亩企业留用地，由海南兴安实业总公司负责建设投资，双方按合同合作兴建办公公寓综合楼和小别墅。其中在该地面南侧临白龙南路的1000平方米用地上建总建筑面积为2000平方米的办公、公寓楼，归市X乡X村经济合作社作为永久性产业使用；在该地余下10亩用地上按规划要求建一批商品小别墅，归海南兴安实业总公司所有，并把10亩土地使用权依法转让给海南兴安实业总公司，转让期限为70年。转受让后，土地权属性质由集体所有转变为国家所有。同年2月5日，上诉人与被上诉人的前任社长林新荣共同到海口市公证处申请办理10亩土地使用权转让公证，公证处作出(91)市证经字第X号公证书。合同签订后，上诉人没有按合同的约定兴建2000平方米楼房交付给被上诉人美舍下经济社。1994年9月19日，海口市人民政府向上诉人核发了10亩土地的海口市国用(籍)字第（略）号《国有土地使用证》。1995年1月28日，上诉人用该地向中国工商银行新加坡分行抵押货款美元200万元，并到海口市土地管理局办理了抵押登记。同年8月28日，被上诉人美舍下经济社与上诉人又签订《补充合同》，合同约定：上诉人与被上诉人美舍下经济社原签订的合同与补充合同均有效；上诉人为了满足被上诉人提早使用的要求，采取多花费三十万元开挖地基，先施工被上诉人美舍大厦的安全技术方案，保证于1996年10月底按设计图纸建成交付被上诉人；上诉人若不能履行上述条款，视为违约。补充合同签订后，上诉人仍未履行合同，1998年1月20日、21日、22日、23日，上诉人按合同约定的违约条款付给被上诉人美舍下经济社留用地租金8．3万元，由于双方联营发生纠纷，1998年6月20日，被上诉人美舍下经济社向振东区人民法院提起民事诉讼，同年10月30日，振东区人民法院作出(1998)振民二初字第X号《民事判决书》，解除被上诉人美舍下经济社、上诉人于1990年5月6日签订的《联营兴建商品大楼合同》；上诉人将土地转让款人民币127万元和违约金人民币12．7万元支付给被上诉人美舍下经济社。美舍下经济社不服海口市人民政府颁发10亩土地的《国有土地使用证》具体行政行为，遂于1999年2月25日诉至法院。
上述事实，有被上诉人美舍下经济社与上诉人签订的《联营兴建商品大楼合同》、《补充合同》、市国规(1990)X号文、(1991)X号文、海口市国用(籍)字第（略）号《国有土地使用证》，91市证经字第X号公证书，振民二初字第X号《民事判决书》、经济合同公证申请表、四份收据，以及当事人陈述笔录在案为凭，这些证据业经开庭质证和本院审查，可以采信。
本院认为，本案涉及的合同系名为合作建房，实为土地转让，土地转让必须是国有土地才能实施。被上诉人美舍下股份合作经济社与上诉人兴安实业公司签订《联营兴建商品大楼合同》约定，经济社提供位于美舍河西侧，省国土局用地北侧的11．5亩社队留用地，由兴安实业公司负责建设投资。双方按合同合作兴建办公公寓综合楼和小别墅，其中兴安实业公司在该地南侧临白龙南路的1000平方米，1．5亩用地上建筑总面积为2000平方米的办公、公寓楼，归经济社作为永久性农业使用，在该地余下的10亩用地上按规划要求建一批商品小别墅，归兴安实业公司所有，并把10亩土地使用权依法转让给兴安实业公司，转让期限为70年。经济社同意签订的这一合同，依照1990年3月26日海南省人民政府公布施行的《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第54条规定，该协议就同等于征地协议，建房款为地价款。事后经济社报请市土地管理部门审批，市国土规划局报市政府批准后，于1991年1月29日作出市国规(1991)X号《合作建楼转受让用地的批复》，同意转受让。明确指出：转受让后，土地权属性质由集体所有转变为国家所有”。经济社收到后，无异议，按当时的规定转让土地必须办理公证书，经济社法定代表人社长林新荣于1991年2月5日向海口市公证处填写“经济合同公证申请表”申请办理土地转让公证书。海口市公证处于1991年2月5日出具(91)市证经字第X号《公证书》。确定：“双方土地使用权有偿转让关系真实，合法，予以公证证明”。这充分证明，经济社对市国土规划局作出的批复同意。故该批复发生法律效力。既然土地有偿转让，土地性质由集体所有转化为国有，政府依据土地管理法行使职权，颁发国有土地使用证给受让人兴安实业公司，这是不可非议的，颁证行为并无不当。经济社陈述“政府颁证其不知道”是毫无理由的。一审判决认定，“原审原告对该《批复》并未收到，也从未提出过该地的权属变更登记申请，办理公证书不知道，未到场，且未提出申请公证的情况下，海口市公证处出具了公证书，予以公证证明……，原审被告向兴安实业公司核发《国有土地使用证》，而原告一直未知道此事等”，这一认定属认定事实不清，与事实不符，判决适用法律、法规不当，应予撤销，整个土地转让过程，原审原告是清楚、知道的，原审原告主张不予支持。原审原告的起诉已超过诉讼时效，本案应不予受理。原审原告与原审第三人签订合同，报请土地管理部门审批，经报审政府批准后，作出批复，明确指出“转受让后，土地权属性质由集体所有转化为国家所有。”当事人对批复无意见即生效，若有意见应是在批复送达后，在法定时限内提起诉讼，法定时限内不起诉，政府颁发国有土地使用证给受让方的行为是合法的。故认为原审原告于1999年2月25日起诉，早已超过法定时效。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第79条第(1)项之规定，判决如下：
一、撤销海口市振东区人民法院(1999)振行初字第X号行政判决书；
二、驳回被上诉人海口市振东区X乡白龙管区美舍下股份合作经济社的起诉。
一、二审案件受理费各100元，由被上诉人海口市X乡白龙管区美舍下股份合作经济社负担。
本判决为终审判决。
审判长吴某新
审判员冯瑞华
代理审判员韩丽萍
二○○○年五月十八日
书记员符敏秀
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