广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2006)佛中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司。地址：佛山市顺德区大良环市X路泵站侧紫荆阁2-X号。
法定代表人：邓某某，经理。
委托代理人：杨阳，广东万士达律师事务所律师。
委托代理人：方成，广东万士达律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：佛山市顺德区环境保护局。地址：佛山市顺德区X街X路区政府行政大楼七楼。
法定代表人：叶某某，局长。
委托代理人：游成龙，广东金马波士德律师事务所律师。
委托代理人：谭某某，佛山市顺德区环境保护局科员。
上诉人佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司因诉佛山市顺德区环境保护局环保行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院(2006)顺法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：2001年，邓某某在佛山市顺德区大良环市X路泵站侧紫荆阁2-X号开办溢彩设计部，在没有报批建设项目环境影响报告表的情况下，擅自建设喷画项目；配套建设环境保护设施未建成，喷画建设项目已经投入生产。2003年11月17日，溢彩设计部改名为佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司，并经佛山市顺德区工商行政管理局批准成立，法定代表人为邓某某，经营设计、制作、发布国内各类广告等。2004年12月27日，被告作出编号[2004]（略）《审批决定书》，以邓某某申报的项目选址位于商住区内，气味对周边影响较大，决定不同意本项目选址。原告在建设生产期间，废气通过排气扇向室外排出，2005年5月11日和6月15日，佛山市顺德区区长专线、被告佛山市顺德区环境保护局先后接到群众投诉，反映原告的喷画建设项目产生废气污染，影响居民的健康生活。2005年9月20日和30日，被告先后送达顺环罚告字[2005]X号《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》给原告，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利。同年10月27日，被告组织原告进行了听证。同年11月15日，被告佛山市顺德区环境保护局以原告佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司建设项目环境影响评价文件未经批准，就擅自于2001年在大良街道环市X路泵站侧紫荆阁2-X号建设喷画项目；喷画项目需配套建设的大气污染物处理设施未建成，主体工程就于2001年正式投入生产。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款和第十六条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出顺环罚字[2005]X号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下行政处罚：1、罚款伍万元人民币；2、责令自本行政处罚决定书送达之日起立即停止喷画项目的生产。同月16日，被告将上述《行政处罚决定书》送达给原告。同月18日，原告向佛山市环境保护局申请复议，佛山市环境保护局于2006年1月17日作出佛环复决字[2006]X号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的顺环罚字[2005]X号处罚决定，并于同月20日送达给原告。
原审认为，《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款规定，“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表：(一)核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；(二)跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；(三)由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”。第二款规定，“前款规定以外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》第三条规定，“省环保部门负责下列项目的环境保护审批管理(按规定须报国家环保局审批的除外)：(一)按规定须经国家和省的项目审批部门审批的项目(项目审批部门是指项目可行性研究报告的审批部门、企业设立的审批部门，下同)；(二)在省内可能造成较大环境影响的项目，具体项目由省环保部门颁布；(三)可能造成环境影响跨市行政区的项目。”第四条规定，“市环保部门负责本规定第三条规定以外的下列项目的环境保护审批管理体制：(一)按规定须经市项目审批部门审批的项目；(二)在市范围内可能造成较大环境影响的项目，具体项目经省环保部门批准，由市政府或市环保部门颁发；(三)可能造成环境影响跨县(县级市)的项目；(四)市环保部门直接管辖区内的项目；(五)中央、省、市管辖的企业事业单位的建设项目。”第五条规定，“县和县级市环保部门负责其管辖区内的本规定第三条、第四条规定以外的建设项目环境保护审批管理”。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款”。被告是县级环保部门，根据上述规定对原告的喷画建设项目有审批、责令停止生产和处罚的职权。原告诉称根据《环境保护行政处罚办法》第十七条第(一)项“县级人民政府环境保护行政主管部门可处以1万元以下罚款，超过1万元的罚款，报上级环境保护行政主管部门批准”的规定，被告作为县级人民政府环境保护行政主管部门，没有提供证明罚款5万元是经过其上级机关批准的证据，被告已超过只能处以1万元以下罚款的权限，理据不足，因为《建设项目环境保护管理条例》是行政法规，而《环境保护行政处罚办法》是规章，根据上位法的效力高于下位法的原则，本案适用《建设项目环境保护管理条例》，另国家环境保护总局于2003年11月5日公布的《环境保护行政处罚办法》修正案第二条规定，将第十七条关于地方环保部门的罚款限额予以取消。修改后的第十七条表述为：“第十七条各级环境保护行政主管部门实施罚款处罚的权限，适用环境保护法律、行政法规、地方性法规、规章的规定。”因此对原告该主张应不予支持。
原告法定代表人邓某某对其于2001年开办溢彩设计部，喷画建设项目正式投入生产，后改名为佛山市顺德区溢彩数码广告有限公司的认可及证人邱某某证言，可以证实溢彩设计部是佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司的前身，原告承接了溢彩设计部的权利义务。因此，被告认定原告于2001年建设喷画项目，事实清楚，证据充分。原告提出溢彩设计部属于个体工商户，与原告的名称不同，企业性质不同，成立时间不同，承担责任的范围不同，是两个不同的主体，故被告认定原告在2001年建设喷画项目事实不清的主张理据不足，缺乏证据支持，应不予采纳。
《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定，“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。第二款规定，“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。第七条第一款第(二)项规定，“建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价”。第十条第一款规定，“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。第十六条规定，“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”。《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定，“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”。国家环境保护总局环发[1999]X号关于执行《建设项目环境保护管理条例》处罚规定的复函和环发[1999]X号《关于建设项目环保设施验收等问题的复函》第三条及《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》第一条规定，“对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，且已投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理”。
根据上述规定，原告应当在喷画建设项目可行性研究阶段或者喷画建设项目开工前将环境影响报告表报被告批准，喷画建设项目需配套建设的大气污染物处理设施，防治在生产建设中产生的废气对环境的污染和危害。但原告在未报批建设项目环境影响评价文件及在原告报批后，未经被告批准的情况下，擅自于2001年建设喷画项目；喷画建设项目需配套建设的环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产。且原告的喷画建设项目产生废气污染，影响居民的健康生活，原告的行为已违反了《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款和第十六条的规定。被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对原告作出处罚，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。原告诉称《建设项目环境保护分类管理名录》所列“项目类别”中没有喷画项目这一项，原告的喷画建设项目也不属于广东省环境保护局确定并报国家环境保护总局备案的规范性文件的范畴，原告的喷画建设项目依法不需要申报环境影响评价文件，也不需要办理建设项目环境影响的审批手续，理据不足。虽然原告的喷画建设项目没有列入《建设项目环境保护分类管理名录》和广东省环境保护局环境保护管理类别，但原告的喷画建设项目仍属于《建设项目环境保护管理条例》的调整范围，因此，对原告该主张不予采纳。由于被告提供了证据证实原告的喷画建设项目产生废气污染，影响居民的健康生活，所以原告提出被告没有证据证明原告的喷画建设项目造成环境污染，理由不充分，不予采纳。原告提出法律没有明确规定喷画建设项目需要配套建设的环境保护设施，理据不足，因为《中华人民共和国环境保护法》第二十四条已明确规定产生环境污染的单位，必须采取有效措施，防治在生产建设中产生的废气对环境的污染和危害。所以，原告的喷画建设项目需要配套建设的环境保护设施。原告诉称广东省环境保护局粤环函[2005]X号《关于喷画类项目环境保护管理类别的复函》和国家环境保护总局环办[2006]X号关于《明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示》的复函是在被告作出行政处罚决定后作出，不能作为被告实施行政处罚决定的依据有理，应予以支持。被告在作出行政处罚决定之前，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，已告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持被告作出的顺环罚字[2005]X号《行政处罚决定书》，案件诉讼费100元由原告承担。
上诉人佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司不服原判，提起上诉称：一、原审认定事实错误。原审法院将两个不同法律主体混为一谈，认为“2003年11月17日，溢彩设计部改名为佛山市顺德区亿彩数码广告有限公司”，但是溢彩设计部属于个体工商户，上诉人是2003年11月17日成立的企业法人，两者的性质、成立时间、名称与出资人都不同，在法律上是两个主体，不适用《民法通则》第四十四条的规定。因此上诉人不是由溢彩设计部改名而来，也不承担溢彩设计部的行为后果。其次，上诉人在一审时提供的《购销合同书》证实购买喷画机的时间是2004年6月，而非原审判决认定的“于2001年建设喷画项目”。第三，被上诉人没有任何有力证据证明上诉人的喷画项目对环境造成污染，仅靠群众的投诉反映就认定有污染。二、原审法院违背对具体行政行为合法性审查原则，偏袒被上诉人，损害了上诉人的合法权益。首先，被上诉人以上诉人违反《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款和第十六条为由，依据第二十八条规定作出行政处罚。但适用该条进行处罚必须符合两个条件：一是上诉人的建设项目需要申报建设项目环境影响评价文件；二是建设项目需要配套建设环境保护设施。依《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条之规定，国家对建设项目环境评价实施分类管理，分类管理目录由国务院环保行政主管部门制定并公布，但国家环保总局于2002年10月13日公布的《建设项目环境保护分类管理名录》所列“项目类别”中并无喷画这一项目；同时，被上诉人也未提供该项目由广东省环境保护总局确定在管理类别之内，并报国家环境保护总局备案的依据。而且，在本案行政复议阶段，被上诉人的上级主管机关佛山市环保局专门就喷画项目是否需要申报环境影响评价文件向省环保局作了请示，并依据请示的复函作出了维持决定，这也说明在被上诉人作出行政处罚之前，上诉人的喷画项目是不需要申报环评文件的。其次，被上诉人没有事实依据认定上诉人的喷画项目造成环境污染，需要建设配套环境保护设施。因此，在法律没有明确规定喷画项目需要申报环境影响评价文件和需要建设配套环境保护设施的情况下，被上诉人作出的处罚没有任何法律和事实依据。三、原审法院超越权限，违背公正原则，为被上诉人的违法行为寻求法律依据。原审法院在被上诉人无证据证明上诉人违反《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款和第十六条的情况下，以《中华人民共和国环境保护法》第二十四条及国家环保总局环发(1999)X号复函和环发(1999)X号复函作为依据，认为本案“原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理”，但被上诉人在作出顺环罚字(2005)X号《行政处罚决定书》时没有将《中华人民共和国环境保护法》第二十四条及国家环保总局环发(1999)X号复函和环发(1999)X号复函作为处罚依据，在一审期间也未提供任何证据证实作出处罚决定时是依据上述内容。如果一审法院认为本案应依据《中华人民共和国环境保护法》第二十四条及上述复函，那么说明被上诉人的行政处罚存在适用法律错误，况且《中华人民共和国环境保护法》第二十四条及上述复函也不能作为被上诉人具体行政行为合法的依据。一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条之规定，国家环境保护总局环发(1999)X号复函和环发(1999)X号复函不属于该条所规定法律法规和规章的范畴，不能作为原审法院判定被上诉人具体行政行为合法的依据。另一方面，原审法院也不能以《中华人民共和国环境保护法》第二十四条作为判定依据，因为适用该条的前提是上诉人的喷画项目产生环境污染和其他公害，而被上诉人没有证据证明上诉人的喷画项目产生环境污染和其他公害。综上所述，请求二审法院撤销原判和被上诉人作出的顺环罚字(2005)号039《行政处罚决定书》。
被上诉人佛山市顺德区环境保护局答辩称：一、法院和被上诉人均未否认溢彩设计部和上诉人是两个不同的法律主体，而只是认定溢彩设计部是上诉人的前身，上诉人继承了溢彩设计部的权利义务。认定上诉人是由溢彩设计部改名而来，是根据上诉人的法定代表人邓某某在询问笔录中的自认。1999年1月29日国家环保总局在《关于企业改制后环境污染防治责任有关问题的复函》中作出解释：“企业改制或合并、分立而发生变更的，原企业所承担的污染防治责任，依法应由变更后的企业承担”。上诉人取得了溢彩设计部原有的喷画机和生产工厂的所有权或使用权，用于进行生产经营，即继承了溢彩设计部的权利，并当然继承相应的法律义务和承担由此而产生的法律后果。其次，《购销合同书》只能证明上诉人与卖方签订了一份购买赛博数码喷绘机一套的合同，并不能证明该合同已履行完毕，所购喷画机已到货、验收并安装投产。即使确已到货验收并安装投产，也只能证明上诉人于2004年6月新增一台喷画机，对原喷画项目的主体工程进行扩建，并不意味着原有的整个喷画建设项目都是2004年6月才开始建设的。二、原审法院和被上诉人认定上诉人造成了环境污染证据充分。首先，上诉人的法定代表人在听证会上称“我公司造成的污染较少，不清楚所造成的环境污染程度”，即也承认有污染，只是不清楚污染程度。其次，被上诉人执法人员2005年5月11日到上诉人生产工厂检查时发现有废气和噪音，无治理设施，并使用排气扇将油墨废气强制排到外环境，有现场检查笔录和拍摄的照片为证。再次，证人邱某某亦证实，群众多次投诉反映上诉人废气和噪声污染严重。另外，“造成环境污染”与“排放的污染物超标”是两个不同概念，排放的污染物不超标也能造成环境污染。依据《大气污染防治法》第四十八条，已造成环境污染，即使排污不超标，依法也应当负责治理；如果还造成排放的大气污染物超标，则应当限期治理，并由环保部门处以罚款。三、1984年5月8日发布《国务院关于环境保护工作的决定》第四条第一款、1996年8月3日发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》第三条第一款和《环境保护法》第二十四条中都有明确规定，对环境产生污染的项目，需要配套建设环境设施。四、原审法院判决依据法律正确。第一，国家环境保护总局根据《建设项目环境保护管理条例》第七条的规定，于2001年2月17日公布施行的《建设项目环境保护分类管理名录(第一批)》第四条附则1规定：暂未列入分类管理名目中的建设项目，按本名录规定的原则进行分类管理。并未规定由省级环保部门确定其环境保护管理类别。国家环境保护总局于2002年10月13日发布、2003年1月1日起施行的《建设项目环境保护分类管理名录》第二条规定：未列入本名录的建设项目，由省级环保部门确定其环境保护管理类别。上诉人从溢彩设计部接手的喷画项目，是在《建设项目环境保护分类管理名录》尚未实施之时建设的，故不适用《建设项目环境保护分类管理名录》，即不需要由省级环保部门确定环境保护管理类别。又根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条和《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》第三条、第四条和第五条的规定，当时的顺德市环境保护局有权根据《建设项目环境保护分类管理名录(第一批)》规定的原则确定环境保护管理类别，并要求上诉人报批环境影响评价文件。第二，被上诉人在《行政处罚决定书》中已明确载明作出处罚的依据是《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，并且该条已足以成为被上诉人作出处罚的充分依据。被上诉人引用《环境保护法》第二十四条，是为对处罚依据中“需要配套建设”一词进行解释，说明该喷画项目需要配套建设环境保护设施，而非对上诉人作出行政处罚的依据。第三，1999年5月10日国办发[1999]X号《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》第二条规定：“凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；……”《建设项目环境保护管理条例》属行政法规，故国家环保总局的两个复函属于依据上述规定，对《建设项目环境保护管理条例》所作解释，而不是一般公文，因而在行政执法中适用此法定解释是合法有效的。综上所述，上诉人的上诉事由不能成立，恳请法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院对上诉人在二审中提供的证据不予采纳。原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案中，被上诉人佛山市顺德区环境保护局认为上诉人未报批环境影响评价文件，就在2001年擅自建设喷画项目，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款的规定；同时喷画建设项目的配套环境保护设施未建成，主体工程就在2001年投产使用，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，并根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出了处罚。但是，根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第二款的规定，建设项目环境保护实行分类管理，管理名录由国务院环境保护主管部门制定并公布。国家环保总局2001年2月17日公布的《建设项目环境保护分类管理名录(第一批)》和2003年1月1日施行的《建设项目环境保护分类管理名录》均未将喷画建设项目列入其中，同时被上诉人也没有提供在本案行政处罚之前，该项目由广东省环境保护总局确定在建设项目环境保护管理类别之内，并报国家环境保护总局备案的依据。因此，被上诉人认为上诉人的喷画项目在建设之前应当履行环境影响评价审批手续没有法律依据，本院不予支持。同时，根据《建设项目环境保护管理条例》的规定以及国家环保总局办公厅《关于<明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示>的复函》(环办[2006]X号)的精神，在《建设项目环境保护分类管理名录》范围内(包括省环保部门根据名录规定的原则确定需要报批环评文件的)的建设项目，需要配套建设环境保护设施。在名录之外的，经现场检查和监测表明其污染物排放超过标准，或者该项目投产后的实际环境影响不能满足当地环境功能区划要求的，可认定该项目需要配套建设环境保护设施。而本案中，被上诉人仅根据对当事人和附近居民的询问笔录以及现场设施的照片就认定上诉人的喷画项目污染了环境，但并无证据证明污染物是什么以及是否超过排放标准，也无证据证明该项目的实际环境影响不能满足当地环境功能区划要求。因此，在上诉人的喷画项目不在名录范围内，而被上诉人又无监测认定该项目需要建设配套环境保护设施的情况下，被上诉人认定上诉人的喷画项目没有建设配套大气污染处理设施就投产使用违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，被上诉人佛山市顺德区环境保护局作出的顺环罚字(2005)X号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决维持被上诉人的处罚决定不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项的规定，判决如下：
撤销佛山市顺德区人民法院(2006)顺法行初字第X号行政判决；
撤销被上诉人佛山市顺德区环境保护局作出的顺环罚字(2005)X号《行政处罚决定书》。
本案一、二审诉讼费共200元由被上诉人佛山市顺德区环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长谢少清
审判员杨小芸
代理审判员周刚
二00六年八月八日
书记员潘华容
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