广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2003)佛中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：佛山市谷田某料有限公司。地址：佛山市X镇市粮库西区。
法定代表人：田某某，董事长。
委托代理人：胡充寒，佛山市谷田某料有限公司法律顾问。
委托代理人：李福权，佛山市谷田某料有限公司法律顾问。
被上诉人(原审被告)：佛山市工商行政管理局石湾分局。地址：佛山市禅城区X村X街X号。
法定代表人：朱某某，局长。
委托代理人：潘某某，佛山市工商行政管理局石湾分局科长。
委托代理人：李蕾，广东通法律师事务所律师。
上诉人佛山市谷田某料有限公司因诉佛山市工商行政管理局石湾分局行政强制措施一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的(2003)佛禅法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定的事实：2003年3月31日，被上诉人在其辖区内开展农贸打假统一行动，依职权对辖区内的企业进行巡查。当天上午约10时，被上诉人的工作人员出示工作证件对位于佛山市X镇市粮库西区的上诉人佛山市谷田某料有限公司进行检查《营业执照》的过程中，发现上诉人生产的谷田某料的包装袋上印有“中国优质农产品开发服务协会监制”字样。被上诉人工作人员即要求上诉人出示《营业执照》及有关监制证书和商标注册证，上诉人仅出示了企业法人营业执照和1998年10月19日中国优质农产品开发服务协会同意对上诉人产品监督和指导的函件一份。因上诉人未提供谷田某记的商标注册证和中国优质农产品开发服务协会签订的监制协议，故被上诉人以上诉人涉嫌伪造监制单位为由，并根据有关法规对上诉人的有关财物采取了封存和扣留的行政强制措施，并送达了佛石工商封字(2003)第X号《封存财物通知书》及佛石工商扣字(2003)第X号《扣留财物通知书》给上诉人。2003年4月4日，被上诉人分别以“饲料产品的特殊性，长期封存会导致产品变质，考虑到企业的实际情况”和“对当事人的生产经营情况基本查清，证据材料已由当事人确认”为由，作出了佛石工商解字(2003)第X号和第X号《解除行政强制措施通知书》，并送达给上诉人，同时解除了上述行政封存、扣留行政强制措施。上诉人认为被上诉人的行政强制措施违法，遂提起诉讼。
原审认为：本案主要围绕被上诉人作出的扣留、查封行为的强制措施的合法性进行审查。诉讼双方争议焦点可归纳为：第一，被上诉人采取的行政强制措施是否合法。《中华人民共和国反不正当竞争法》赋予被上诉人对不正当竞争行为有进行监督检查和处罚的权力。根据《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第七条第四项的规定，经营者不得在商品上作编造虚假监制单位，本案中上诉人对自己生产的饲料包装上的监制单位的成立负举证责任，并有义务向被上诉人提供其监制法律关系存在的证据。由于上诉人仅凭中国优质农产品开发服务协会同意“监制和指导”而视为其同意“监制”，其证据不足以证明监制法律关系的成立，故被上诉人对其怀疑是合理的。被上诉人为查明案情，防止证据灭失而采取扣留、封存的行政强制措施是正确的，符合《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十六条的规定，有事实和法律依据且程序合法。但被上诉人在实施扣留、封存行政强制措施时，没有严格执行《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十四条和第二十三条的规定，立案和扣留、封存审批手续有瑕疵，不符合执法程序的规定，虽不影响其行政强制措施整体合法性，但应在以后的行政执法中引以为戒。本案中被上诉人采取的行政强制措施是调查取证工作的一部分，不是最终处理结果，所以不存在先查处，后取证，滥用职权。第二，上诉人的赔偿请求应否支持。由于被上诉人的扣留、封存行政强制措施并无违法，程序上虽有瑕疵，但没有影响该行政强制措施的整体合法性。另外，上诉人未提供证据证明对其行为在媒体曝光是被上诉人的违法行为。因此，上诉人的赔偿请求没有法律依据，法院不予支持。综上所述，被上诉人对上诉人采取的行政强制措施事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，上诉人要求确认该具体行政行为违法的理由不成立，法院不予采纳。因被上诉人的扣留、封存行政强制措施已解除，故上诉人请求撤销该行政强制措施无依据，法院不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件受理费100元由上诉人承担。
上诉人佛山市谷田某料有限公司不服原判，提起上诉称：首先，程序是否合法是本案争议的焦点。被上诉人在执法检查中未向上诉人出示过检查证，而且其在采取扣留、封存措施前，未办理立案和审批手续，明显违反程序。其次，原审法院将被上诉人作为行政执法机关的身份混同于一般的民事主体，并制造了“整体合法性”的概念，明显是为被上诉人开脱。其次，是否编造虚假监制单位是本案争议的另一焦点，一审判决在实体上回避了监制法律关系如何构成的问题。中国优质农产品开发服务协会同意对上诉人进行监督和指导，且对上诉人在产品上使用其标识而无异议，这足以说明上诉人与该协会在事实上已经确立了监制与被监制的法律关系。原审认定被上诉人怀疑上诉人涉嫌编造虚假监制单位是合理的，完全毫无法律依据。再次，被上诉人无权单独查处作为饲料生产企业的上诉人的问题。最后，被上诉人在没有调查定论的情况下，在媒体上对上诉人予以曝光，已严重损害了上诉人的商业信誉，应当承担相应的责任。综上所述，被上诉人不但程序违法而且超越职权，请二审法院纠正原审的错误判决。
被上诉人佛山市工商行政管理局石湾分局答辩称：本案中，本局的工作人员是根据省工商局的“开展农贸打假统一行动”的有关文件，依职权对辖区内的企业进行巡查。在巡查中发现上诉人有违法嫌疑，为防止上诉人转移违法财物，采取了扣留、封存的强制措施，并不是最终的处理结果，因此不存在先查处、后取证的违法行为，而且本局在调查上诉人的违法行为过程中，出示了工作证件，按规定制作了现场检查笔录、并拍了照。虽然有关立案、审批手续事后补办，但鉴于行政执法的特殊性，如不马上采取相应措施，违法人会将涉嫌违法物品转移、藏匿，不利于执法。而且执法人员采取的是强制措施，不是对违法行为的查处结果，也经过了本局领导的审批。因此，本局作出的行政行为程序合法。另外，上诉人涉嫌编造虚假监制单位，违反了法律的规定，本局对上诉人采取的具体行政行为实体合法。此外，本局有权对上诉人的不正当竞争行为进行查处。《饲料和饲料添加剂管理条例》的有关规定说明地方饲料管理部门只是对本地区饲料生产企业的质量问题进行监督抽查，并不涉及不正当竞争行为，而《广东省实施〈中华人民共和国不正当竞争法〉办法》第三条明确赋予了本局对不正当竞争行为的管理职权。最后，本局的具体行政行为并无违法，不存在赔偿上诉人损失的问题。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审认定的事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款的规定，被上诉人佛山市工商行政管理局石湾分局作为县级以上人民政府工商行政部门依法享有对不正当竞争行为进行查处的职权。上诉人认为根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条、第二十条以及《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第三条的规定，被上诉人无权对其进行监督检查，该主张混淆了行业主管权和对不正当竞争行为管辖权的概念，存在对法律、法规的错误理解，本院对该主张不予支持。被上诉人在对上诉人进行巡查过程中，发现上诉人的产品外包装上有“中国优质农产品开发服务协会监制”等字样，且上诉人未能提供充分证据证明其与该协会存在监制关系，因而被上诉人认定其涉嫌编造虚假监制单位，并依照《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十六条的规定，对有关财物采取了封存、扣留的行政强制措施在实体上并无不当。当然，根据该法条的规定以及《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第二十三条的规定，被上诉人采取行政强制措施前，应履行有关审批手续，但鉴于行政执法的及时性，且被上诉人在事后亦补办了有关手续，被上诉人采取强制措施的程序瑕疵不足以影响其行为的合法性，故原审判决驳回上诉人要求确认该行政强制措施违法的诉请是正确的，依法应予维持。另外，鉴于被上诉人在事后已经解除了本案所诉的封存、扣留行政强制措施，故上诉人要求撤销该行政强制措施的诉请亦无前提和必要。同时，关于有关媒体对上诉人涉嫌不正当竞争行为进行曝光并非被上诉人的行政行为，所造成的商业信誉损害责任不应由被上诉人承担，因此，上诉人的经济损失赔偿请求没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长余品图
审判员杨小芸
代理审判员周刚
二○○四年一月二十日
书记员徐允贤
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