广东省梅州市中级人民法院
民事判决书
(1999)梅中法民初字第X号
原告何某某，男，67岁，汉族，退休干部，住（略）。
被告梅江区三角饲料综合经理部(以下简称经理部)。
法定代表人梁某某，该经理部经理。
委托代理人陈美英、李某，梅州市法律援助中心律师。
被告梅江区X镇人民政府(以下简称三角镇政府)。
法定代表人廖某某，该镇镇长。
委托代理人叶某某、张某某，该镇干部。
被告梁某某，男，42岁，汉族，系第一被告梅江区三角饲料综合经理部经理，住（略）。
原告何某某与被告梅江区三角饲料综合经理部、三角镇政府、梁某某合作征地纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告何某某、被告经理部法定代表人梁某某及其诉讼代理人陈美英、李某律师，被告三角镇政府诉讼代理人叶某某、张某某，被告梁某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何某某诉称，1993年6月3日，其与被告经理部签订了《合作征地协议》，约定双方各投资50％，各占土地份额50％。经有关部门批准经理部在三角镇湾下规划用地9.03亩，用途是经理部仓库商住用地。1993年12月15日，被告经理部把上述规划用地转让给邻里梁某生，转让金153.51万元，梁某生交付了定金9万元。1994年2月7日，其与被告对征地和转让土地的费用进行了分段结算，其共付给被告33.8万元。结算时，被告开列了其事先大多数不知道的无单据开支45.693万元，其中给梁某生一人就花去42万元，其当时就提出质疑。被告用欺诈手段向其解释说，虽付给梁某生包干费42万元，但可得转让款153.51万元，仍可获利40、50万元，其被骗在结算单上签名认可。1994年6月，其又付给被告12万元。以后近二年时间里，其多次催被告向梁某生收取土地转让款，如催收不到，也应把42万元沟通费拿回来，但被告均以诸多借口推托。1996年3、4月间，被告又向其提出最少要缴交约18万元土地出让金，其在经济十分困难的情况下从银行贷款付给被告8.8万元。后经其查问，才知被告交的出让金是10万元而不是18万元，梁某生没有收过42万元沟通费，三角镇政府收的12万多元用途不明。从上面大量事实证明，被告多方面欺骗合作者，巧立名目虚报增大合作征地费用，非法骗用其资金21万元，占用其资金3.8万元达三年之久，交付三角镇政府的12万多元也是被告布下的迷魂阵，已严重损害了合作者的利益。其经过反思和学习，认识到双方签订的《合作征地协议》违反了国家法律和政策，其也不具备征用土地的资格。请求判决确认双方订立的《合作征地协议》无效，判令被告返还其现金54.44万元并赔偿其经济损失26.67万元，由被告承担全部诉讼受理费。
被告经理部辩称，《合作征地协议》是双方在乎等互利、协商一致的基础上订立的，是合法有效的。在履行协议过程中，其也不存在违约和欺骗原告的事实。原告在协商转让土地，签订转让土地合约及支付中介费的全过程中起着直接、主要的作用。付给梁某生的42万元中介费，一部分是原告预先付给梁某生后持梁某生收款收据到经理部报账(将部分现金交还原告，其余转写收据作原告交的款)的，不足部分由原告分次从梁某某手中提出现金后交给梁某生的。如果真如原告在起诉书中所讲，梁某生称未收取过42万元中介费，则涉嫌诈骗的应是原告。1993年12月6日其交给三角镇政府的12.8184万元，双方在结算时已确认，原告在无任何某据的情况下怀疑该项支出的真实性，纯系为悔约而找的借口。在支付出让金方面，其亦无欺骗原告。其1996年4月共付给地产公司土地出让金10万元，加上1994年6月其垫付的湾下鱼塘、水田补偿款7.8602万元，两笔开支共17.8602万元中，原告只付了8.8万元，其根本未占用原告资金。从合作征地总体经济往来看，原告到目前为止还欠经理部6901元，怎么能说经理部欺骗原告，非法占用原告资金《合作征地协议》完全能够继续履行，要求驳回原告的诉讼请求并由原告承担全部诉讼费用。
被告梁某某认为，与原告签订《合作征地协议》的是其个人，不是经理部，与经理部无关，经理部不能作为本案被告。理由是：签订《合作征地协议》时其不是经理部的法人代表，经理部法人代表也未授权其与原告订协议，《合作征地协议》和《结算清单》原件上均没盖经理部公章，内容上也体现的是其个人和何某某订立的，原告提交的《合作征地协议》和《结算清单》复印件上的经理部公章是原告盗盖的；原告与其是共同借用经理部名义通过合法途径征地后，准备出让。经理部不是向原告集资征地，原告合作征地用去40多万元，6年后要经理部返还80多万元是毫无根据的。如果原告与其合作征地不符合国家有关规定，把土地返还经理部是不合理的。如果一定要经理部承受该地皮，不能按原征地价返还双方，更不能按原告要求返还本息，只能待土地转让后，把转让所得资金返还双方，造成的经济损失由何某某和其个人承担。
被告三角镇政府认为，经理部与其纯属挂靠关系，其只按合同向经理部收取管理费。其也不知道原告与经理部合作征地的事，不应承担责任。
经审理查明，1986年4月，梁某某与当地三角管理区联合投资(管理区出资1.5万元)成立了“三角粮油饲料服务部”，由梁某某自主经营，自负盈亏，每月上交一定的管理费给管理区。1990年7月，工商重新登记时，该服务部登记为具有法人资格的“梅江区三角饲料综合经理部”，法定代表人为梁某新(梁某某之兄)，梁某某为经理部主要成员。1993年5月31日，三角管理区收回投资。此后，经理部挂靠三角镇政府，由梁某新与三角镇政府订立《承包合同》。合同约定，承包经营期至2001年5月30日，每年上交管理费5800元。1996年8月，经理部法定代表人变更为梁某某，经理部由梁某某独立经营。
1993年2月28日，经理部经三角管理区X镇政府同意，向梅江区计委打了《申请立项征地兴建综合大楼、仓库、停车场报告》。4月8日，梅江区计委发出《预备项目通知书》，同意经理部上报的项目列为基建项目。4月24日，梅州市国土局发出《建设用地指标划拨单》，同意拨用地指标8.0亩给经理部。1993年6月3日，梁某某与何某某订立《合作征地协议》，该协议主要内容：1．梅江区三角饲料综合经理部经理梁某某与何某某先生友好合作在梅江区规划区域内的三角镇申请征地8亩，并经梅江区计委立项和国土局划拨建设用地指标，双方同意以后不论征地多少，各方负责投资50％，各占土地份额50％。但对于具体征地工作和交费则由梁某责出面办理，具体问题由双方商量决定；2．何某5月间至1993年6月3日止共交付征地款23.5万元给梁某一使用，以后还要再陆续付款，征地交费结束后再统一结算；3．梁某合作征地前在三角圩镇附近购买的1000多平方米地皮，使用合作征地中的2亩指标，由梁某独投资，此地归梁某有。上述协议原件未盖经理部公章，但何某某提交的复印件上盖有经理部公章。1993年6月30日，梅州市规划局批准经理部在三角镇湾下建筑仓库商住用地9.03亩。11月4日和20日，地产梅州分公司分别与湾下11、12村，7、8村，1村订立了《征用(划拨)土地协议书》，征用11、12村旱地4.371亩，鱼塘2.237亩，总补偿款（略）元；征用7、8村水田0.997亩，鱼塘0.128亩，总补偿款（略）元；征用1村水田1.297亩，总补偿款（略）元。据梅州市国土局《划拨土地收费通知》，经理部划拨9.03亩土地应缴土地总补偿款（略）元(自付)，土地管理费5979.51元，耕地占用税（略）.99元，垦复基金（略）.01元，测量制图费1236元(自付)，乡镇管理区收费（略）元(自付)，征地服务费（略）.43元，合计（略）.94元。1993年12月15日，经理部与梁某生订立《转让土地合约》(该合约由梁某某签名，经理部盖章)，约定经理部在湾下所划拨的9.03亩土地转让给梁某生包干处理，转让款为153.51万元。签约后，梁某生付了9万元定金给梁某某。1994年1月29日，梅州市国土局与经理部订立《国有土地使用权出让合同》，将上述原划拨给经理部使用的9.03亩(6020平方米)土地出让5495平方米给经理部。合同规定：乙方(经理部)领有国有土地使用证，付清全部出让金，投入开发建设的资金(除出让金外)已达到总投资额的25％以上，其土地使用权可以转让；土地使用权发生转让、出租、抵押的，双方当事人均要签订合同，并于合同签订后30天内到甲方(梅州市国土局)办理有关手续和按政府的规定缴纳税费；出让的地块，按照批准的总体规划是建设综合楼项目，在出让期间，如需改变土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续；出让金总额为（略）.00元。1994年2月7日，何某某与梁某某对合作征地进行了结算。结算单注明：梁某某至1994年元月7日止共付出（略）元，减收入定金（略）元，仍实付（略）元；何某1993年6月初至7月初共付给梁（略）元，加上何某手付出5800元，合计已付出（略）元；何、梁某人共付出（略）元，双方各应负担（略）元，何某应归还给梁（略）元；以前双方来往单据全部作废，以此结算为准。结算单原件由何某某、梁某某签名，未盖经理部公章，但何某某提交的复印件上盖有经理部公章。结算单中“何”、“梁”指何某某、梁某某。结算单中梁某某共付出的（略）元指：(一)有收据、发票的（略）.98元，即交：(1)市国土局测绘队“放样、测量、晒图费”1254.90元；(2)湾下管理区办事处“征地款”（略）.80元；(3)三角镇政府“征地款”（略）元；(4)三角镇残联“残疾人基金”2000元；(5)地产公司“代收代付征地款”（略）.28元；(6)三角管理区“征地款”（略）元；(7)湾下12村“征地补偿款、青苗款”（略）元。(二)无单据开支（略）元。该开支明细单由梁某某亲笔所列，共17笔，其中最大一笔开支为“梁某生经手42万元”。1994年6月6日和8日，何某某分别付给梁某某各6万元(款由梁某某兄弟梁某新、梁某新经收，梁某某在收据上签名并加盖经理部公章认可)。1994年6月15日，经理部付湾下11村鱼塘、水田青苗补偿款（略）元。1996年4月1日和18日，何某某又分别付给梁某某4万元和4.8万元(梁某某收据上加盖经理部公章)。至此，何某某共付了53.3万元“合作征地”款给梁某某。同月2日和23日，经理部分别交地产公司土地出让金各5万元。现经理部仍欠交土地出让金（略）.75元。1999年3月间，何某某去询问梁某生，得知梁某某没有付过42万元中介费给梁某生，去追问梁某某未果，便于1999年4月1日向本院提起诉讼。诉讼中，何某某、梁某某均表示没有直接付过中介费给梁某生，梁某生也说没有收过中介费。经理部提交有何某某1993年7月20日写的借条(内容为“兹向梁某某先生借来现金叁万元整，定于本年八月上旬前奉还，急用时则提前归还”)和何某某女儿1993年8月16日写的收条(内容为“收到梁某某先生人民币陆万元整”)各一张，用于说明何某某向其取款付给梁某生。另，诉讼中何某某表示无须三角镇政府承担责任。
经本院委托梅州市地价所对经理部在湾下所划拨出让的土地作市价评估，结果是：单位地价184元／平方米，总地价（略）元。
本院认为，土地征用是一种国家行政行为，除了国家以外，任何某位和个人都不得以任何某由征用土地。梁某某以经理部经理名义与何某某订立的《合作征地协议》，名为“合作征地”，实际是私自订立的转让以经理部名义申请划拨土地的协议。虽然后来经理部对划拨的土地办理了出让手续，但至今未交清出让金和取得土地使用权证，也未投入有开发建设资金，该土地尚不具备转让条件。且何某某、梁某某个人均不具备房地产开发经营主体资格，不具备大面积使用划拨出让土地的资格。因此，何某某与经理部和梁某某之间的《合作征地协议》和合作行为，违反了国家房地产法律、法规和政策的有关规定，应属无效。何某某、梁某某明知自己没有使用划拨土地的资格而订立《合作征地协议》，都有过错；经理部认可和参与了其主要成员梁某某与何某某的合作征地行为，亦有过错。“合作征地”各方均应承担各自过错的相应责任。本纠纷所征用划拨出让的土地，是梅江区三角饲料综合经理部以建设综合楼项目申请报批，有关部门批准了其申请并办理了大部分手续，该土地使用权应由经理部依规定办理完善有关手续后取得。何某某因“合作征地”付给梁某某的资金应由经理部和梁某某共同返还。何某某放弃要求三角镇政府承担责任，应予准许。何某某对“合作征地”行为无效有过错，应承担造成自己投资损失的相应责任；其请求赔偿付出“合作征地”的资金利息损失不能支持，其自己另行付出的5800元损失亦应自负。经理部认为《合作征地协议》合法有效，应继续履行，于法不符，不予支持。经理部辩称付梁某生的42万元转让土地中介费其已付给了何某某，理由和依据不足，难以认定。根据能够认定的经理部、梁某某征用划拨出让土地所支付的资金数额和出让土地评估价，经理部和梁某某并无直接损失。但由于经理部和梁某某的过错，所受让土地的风险责任应自负。梁某某认为“合作征地”纯属其个人与何某某之间的行为，与经理部无关的理由与事实不符，不予采纳。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第五项、第二款、第六十一条第一款之规定，判决如下：
一、梁某某以梅江区三角饲料综合经理部经理名义与何某某订立的《合作征地协议》无效；
二、由梅江区三角饲料综合经理部和梁某某共同返还何某某“合作征地”款53.3万元，款在本判决生效后一个月内付清，逾期未付的，按银行同期贷款最高利率的两倍计付迟延履行期间的利息。
案件受理费（略）元，土地评估费4033元，合计（略）元，由何某某承担7239.60元，梅江区三角饲料综合经理部和梁某某承担（略）.40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长丘小明
审判员叶某基
代理审判员余银芳
一九九九年十二月十七日
书记员吴宇斌
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