海南省高级人民法院
行政判决书
（２００６）琼行终字第０５７号
上诉人（原审原告）海口市美兰区X镇X村民委员会大统上经济社。
法定代表人陈某甲，主任。
委托代理人姚宣东，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府。
法定代表人陈某乙，市长。
委托代理人文某某，海口市法制局公务员。
委托代理人符某某，海口市国土环境资源局公务员。
原审第三人海口市粮食局灵山粮食管理所。
法定代表人林某某，主任。
上诉人海口市美兰区X镇X村民委员会大统上经济社（以下简称大统上经济社）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）给原审第三人海口市粮食局灵山粮食管理所（以下简称粮管所）颁发琼山籍国用（２００１）字第０８－０９２３号《国有土地使用证》（以下简称０９２３号证）一案不服海口市中级人民法院（２００５）海中法行初字第５５号行政判决，于２００６年１月２１日向本院提起上诉。本院于２００６年３月２３日立案受理后依法组成合议庭，于同年５月９日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人大统上经济社的法定代表人陈某甲及其委托代理人姚宣东、被上诉人海口市政府的委托代理人符某某、原审第三人粮管所的法定代表人林某某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，因需与海口市政府就本案有关问题进行协调，于２００６年７月１３日裁定中止审理，但由于长时间协调不成，遂于２００６年１２月１１日恢复审理。现已审理终结。
原审认定，粮管所成立于１９５９年，经报原琼山县人民政府同意批准，划拨大统坡三十亩土地给粮管所建粮食仓库、加工厂、门市部以及生活区，该地座落：东至桂林某农场路、南至琼文某路、西至大统路、北至大统坡旱地。１９８２年８月５日，灵山镇大统上生产队出具收到灵山粮管所交来坡地种植树苗赔偿款人民币２５０元的收条。１９８８年２月，粮管所建围墙时，因需要占用大统上经济社的２６５平方米土地，经协商，粮管所给大统上经济社补偿人民币１８５５元，有收据为凭。１９９１年１１月１５日，粮管所向原琼山县X镇人民政府送上《关于申请办理土地证的报告》，称经实地丈量，总面积为１６３８７．４３平方米，申请颁发国有土使用证。琼山县X镇国土所于同年１１月１９日证明＂情况属实，无异议，可登记发证＂，琼山县X镇人民政府于同年１１月２４日作意见＂情况核实＂。事后，土地管理部门作了地籍调查。１９９１年１１月２７日，原琼山县人民政府依据琼山府（１９８９）４０号《琼山县X镇土地使用权申报登记发证办法》第八条之规定，同意颁发琼山县灵山国用（９１）字第０５２５号《国有土地使用证》（以下简称０５２５号证），地号（３）－５７号。２００１年１０月，经年检合格重新颁发０９２３号证，面积为１６７３４．７５平方米。２００２年１１月１８日，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函（２００２）２４４号《关于琼山市灵山粮食管理所转让土地使用权给琼山佳妮达贸易有限公司的批复》，同意原琼山市粮食局及下属单位粮管所将位于琼山市X镇琼文某道、土地证号为琼山籍（２００１）字第０８－０９２３号宗地中的６４２３．１１平方米国有划拨土地使用权变更过户给琼山佳妮达贸易有限公司，并于２００２年１１月２０日给琼山佳妮达贸易有限公司颁发琼山籍（２００２）字第０８－０４３０号《国有土地使用证》（以下简称０４３０号证），同年１１月２５日给粮管所颁发琼山籍（２００２）字第０８－０４３２号《国有土地使用证》（以下简称０４３２号证）。
大统上经济社以１９５３年原广东省琼山县人民政府颁发给该社居民陈某敬户主及陈某连、陈某民等《土地房产所有证》为由，认为粮管所使用的土地属该经济社集体所有，粮管所应予返还。２００５年８月２９日，大统上经济社向海南省人民政府申请复议，复议机关认为大统上经济社申请复议明显超出了法定的申请期限，于２００５年１０月１７日作出琼府复终字（２００５）第１４１号《行政复议终止通知书》，并告知大统上经济社可在收到本通知之日起十五日内就原具体行政行为依法向海口市中级人民法院提起行政诉讼。大统上经济社遂向法院提起行政诉讼，请求撤销原琼山市人民政府２００１年颁发的０９２３号证。
原审认为，粮管所成立于１９５９年，原琼山县人民政府划拨大统坡坡地给其建粮食收购仓库、粮食加工厂、门市部及建职工宿舍。当时处于解放初合作化时期，政府划拨土地给单位使用，没有办理相关登记手续，在当时特定历史阶段和情况下，政府有权划拨土地给下属部门建设使用，其作法与目前有很大不同。粮管所自成立后逐步扩大，粮食仓库也随着形势的变化而增大。１９８８年建围墙扩大范围时占用了大统上经济社的土地，曾经与大统上经济社协商，并给予了经济补偿，有收款收据为凭，这均表明大统上经济社对粮管所使用的土地在历史的条件下是认可的。粮管所在争议地上建的粮食仓库、加工厂、门市部、宿舍等建筑物是众所周知的事实，至今已使用４０多年。１９９１年原琼山县人民政府依粮管所的申请，给粮管所核发《国有土地使用证》，在当时是符某土地确权的相关法律、法规及规章所规定的。国家土地管理局１９８９年７月１５日发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第一款规定与１９９５年３月１１日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定的内容一致，可认定粮管所使用的土地属１９６２年９月《农村人民公社工作条例修正草案》公布后没有退给农民集体的土地，该土地已转化为国有土地。因此，原琼山县人民政府给粮管所颁发《国有土地使用证》正确，大统上经济社称争议地是粮管所借用，因其未能提供证据予以佐证，不予支持。原０９２３号证项下土地经政府批准，已将部分土地转让给琼山佳妮达贸易有限公司，政府已将原证予以注销，并分别给粮管所和琼山佳妮达贸易有限公司颁发新的土地使用权证，现大统上经济社要求撤销该证已无实际意义，故不予支持。关于诉讼时效问题，大统上经济社不知道原琼山市人民政府颁证行为，２００２年获悉后，就请求上级组织出面解决，在协商未果的情况下才向省政府申请行政复议，后又提起行政诉讼，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，没有超过提起行政诉讼的期限。原琼山市人民政府给粮管所颁发的０４３２号证依据的事实清楚、证据充分、确凿，适用法律、法规及规范性文某正确，程序合法，判决维持。
上诉人大统上经济社上诉称，原审判决认定事实不清，审理程序违法，请求予以撤销，并改判撤销０９２３号证。一、上诉人诉的是政府颁发的０９２３号证，而原审却维持了政府颁发的０４３２号证，超出了上诉人的起诉范围，原审判决应当予以撤销。二、一审采信的证据中有四份证据未经庭审质证，严重违法。包括：海口市粮食局出具的证明、琼山粮食志、１９８２年８月５日原灵山大队大统上生产队收据、１９８８年２月７日上诉人收取第三人交来征用大统村坡地２６５平方米的款项收据。三、原审认定粮管所１９５９年成立，经报原琼山县人民政府同意批准，划拨大统坡三十亩土地给粮管所建粮食仓库、加工厂、门市部以及生活区，证据不足，属认定事实错误。四、政府颁证行为程序违法。政府颁证行为没有依法向社会公告征询异议，地籍调查中缺少足够的相邻人指界签名。五、海口市中级人民法院（２００４）海中法行初字第４号行政判决，已经发生法律效力，该案对与本案基本相同的事实作出了结果相反的判决。
被上诉人海口市人民政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，应予维持。一、上诉人诉的是政府颁发的０９２３号证，但该证已被注销，申请撤销该证已没有实际意义，原审判决维持变更登记在第三人粮管所名下的０４３２号证并无不当。二、第三人粮管所取得土地使用权至今已有１４年时间，上诉人在２００２年已经知道被上诉人颁证行为，其应当在知道颁证行为之日起六十日内申请行政复议，或三个月内直接提起行政诉讼，但上诉人迟至２００５年８月２９日才申请行政复议，终止复议后才提起行政诉讼，显然已超过了法定诉讼期限。
原审第三人粮管所的陈某意见与被上诉人海口市政府的答辩意见一致。
二审庭审中，经审查，确认原审对被上诉人海口市政府提交的下列四份证据没有组织各方当事人质证：海口市粮食局出具的说明粮管所成立于１９５９年的证明、琼山粮食志、１９８２年８月５日大统上经济社出具的＂收到灵山粮所交来坡地种植树苗赔偿款人民币２５０元＂的收据、１９８８年２月７日大统上经济社出具的＂收到灵山粮所交来征用大统上村地皮２６５平方米，每平方米计款７．００，合计人民币１８５５元＂的收据。经二审质证，海口市政府认为，第一、第二份证据可以证明粮管所成立于１９５９年；第三、第四份证据证明１９８２、１９８８年粮管所给了大统上经济社一定的补偿，从而说明粮管所使用颁证土地的事实。大统上经济社对第一、第二份证据真实性不予认可，认为是自己证明自己；对第三、第四份证据的真实性予以认可，但认为这二份证据恰恰证明当时的土地属于农民集体所有，且只能证明就２６５平方米的土地进行了交涉，对其他土地并没有达成协议。本院认为，第一、第二份证据是自己证明自己，且没有其他证据相印证，本院不予采信。第三、第四份证据可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。
经审理查明，颁证土地东至桂林某农场路，南至琼文某路，西至大统路，北至大统坡旱地。粮管所１９６２年前开始使用部分颁证土地建粮食仓库、门市部等。１９８２年８月５日，粮管所在原使用土地的基础上占用了大统上经济社部分集体土地，并向大统上经济社支付了２５０元树苗赔偿款，但具体面积不清。１９８８年２月，粮管所建围墙又占用了大统上经济社２６５平方米集体土地，并向大统上经济社支付了１８５５元的补偿款。１９９１年１１月１５日，粮管所就其建围墙范围内的土地申请颁证。原琼山市政府在地籍调查过程中，没有通知大统上经济社指界，也没有公告征询异议，按照粮管所当时实际使用的围墙范围内的土地面积进行丈量，确定土地面积为１６７３４．７５平方米，并根据琼山县X镇国土所出具的证明和琼山县X镇人民政府所作的意见，于１９９１年１１月２７日给粮管所颁发０５２５号证。除上述事实外，原审认定的其他事实清楚，各方当事人也没有异议，本院予以确认。
综合各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点在于：一、海口市政府给粮管所颁发０９２３号证的具体行政行为是否合法，是否应当予以撤销；二、原审审判程序是否合法；三、大统上经济社起诉是否超过法定起诉期限。
关于颁证行为合法性问题，本院认为，粮管所在１９６２年《农村人民公社工作条例修正草案》公布前就使用了农民集体所有的部分土地，公布后也没有退还农民集体。根据国家土地管理局１９８９年７月１５日发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第一款之规定和１９９５年３月１１日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款之规定，这部分土地已转化为国有土地。１９８２年８月和１９８８年２月，粮管所在原使用土地的基础上，分别增加了少部分土地，为增加土地支付了一定的补偿费，并一直使用至今，但没有办理相应的征地手续。根据１９９９年《海南省确定土地权属若干规定》第六条第（十）项之规定，增加的部分土地须经政府依法处理后，方可确认为国家所有。因此，８０年代增加的部分土地在用地程序上存在不完备之处，也就是说颁证的部分土地的权属来源存在一定的瑕疵。当然，粮管所１９８２年占用的部分土地没有经过政府处理，至大统上经济社起诉已超过法定的２０年最长起诉期限，但１９８８年占用的２６５平方米土地并没有超过２０年最长起诉期限。海口市政府应当对这部分土地的征用依法作出相应的处理或组织粮管所和大统上经济社进行一定的协调工作，以进一步完善该部分土地的征用程序。但是，１９９１年１１月，海口市政府没有对该部分违法征用的土地进行处理，就根据粮管所实际使用的土地面积即围墙范围内的面积进行丈量，确定土地面积为１６７３４．７５平方米，将该面积范围内的土地全部确认为国家所有，给粮管所颁发０５２５号证，认定事实缺乏足够的证据予以证实。而且在颁证过程中，既没有通知大统上经济社到现场指界，也没有公告征询异议，该颁证行为违反了１９８９年１１月１８日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第七条、第十八条的规定，颁证程序存在违法。因此，海口市政府１９９１年给粮管所颁发０５２５号证程序违法，权属来源存在瑕疵，应当确认该颁证行为违法。０９２３号证是０５２５号证变更登记而来，０９２３号证的颁证行为也应当确认违法。但０９２３号证项下土地原一直由粮管所使用，现部分土地已转让他人，部分土地已建成粮管所职工住房，该颁证行为虽然违法，实体上也存在部分土地权属来源不清，但绝大部分土地权属来源是清楚的，撤销该证将会给他人利益造成重大损失，且０９２３号证已注销，不具有可撤销的内容，故该颁证行为不宜撤销。大统上经济社认为颁证土地是粮管所借用，海口市政府给粮管所颁发０９２３证错误，应当予以撤销，因其未能提供充分证据予以证实，本院不予支持。
关于原审审判程序问题，本院认为，原审直接采信了四份没有经过庭审质证的证据，审判程序存在违法，二审已予以纠正。０９２３号证虽然已经注销，但仍应对其颁证行为的合法性进行审理，原审虽然对０９２３号证进行了审理，但却判决维持了０４３２号证，超出了大统上经济社的起诉范围。故大统上经济社认为原审审判程序违法，请求予以撤销，理由成立，本院予以支持。
关于起诉期限问题，本院认为，大统上经济社在２００２年知道海口市政府给粮管所的颁证行为之后，就申请有关部门协调，要求粮管所给予一定的补偿，在协商未果的情况下才申请复议和起诉，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条之规定，没有超过起诉期限。海口市政府和粮管所答辩认为大统上经济社起诉超过起诉期限，理由不能成立，本院不予支持。
综上，海口市政府给粮管所颁发０９２３证的具体行政行为违法，但不宜撤销。原审认定事实基本清楚，但适用法律错误，审判程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院（２００５）海中法行初字第５５号行政判决；
二、确认海口市人民政府给海口市粮食局灵山粮食管理所颁发的琼山籍国用（２００１）字第０８－０９２３号《国有土地使用证》违法，海口市人民政府对此采取相应的补救措施；
三、驳回海口市美兰区X镇X村民委员会大统上经济社的诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费共计人民币２００元，由海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员陈某
二ОО六年十二月十三日
书记员赵道远
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