海南省高级人民法院
行政裁定书
（2006）琼行终字第X号
上诉人（原审原告）海南第一房产交易中心有限公司，住所地海口市X路金世纪商城第六层。
法定代表人陈某甲，总经理。
委托代理人闫继传，海南东方国信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市X路。
法定代表人陈某乙，市长。
委托代理人陈某丙，海口市国土环境资源局干部。
委托代理人符某某，海口市国土环境资源局干部。
原审第三人中国银行股份有限公司自贡分行，住所地四川省自贡市汇东丹桂大街１７９号。
法定代表人庞某，行长。
委托代理人任某某，该行职员。
原审第三人中国东方资产管理有限公司成都办事处，住所地成都市X路２段３５号中银大厦。
法定代表人邱某某，总经理。
上诉人海南第一房产交易中心有限公司（以下简称第一房产交易中心）因其诉海口市人民政府（以下简称海口市政府）、原审第三人中国银行股份有限公司自贡分行（以下简称自贡分行）、中国东方资产管理有限公司成都办事处（以下简称成都办事处）土地管理行政处罚一案，不服海口市中级人民法院（以下简称海口中院）（２００６）海中法行初字第４３号行政判决，于２００６年１０月３１日通过海口中院向本院提起上诉。本院２００７年３月２日立案受理后依法组成合议庭，于２００７年３月２６日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人第一房产交易中心委托代理人闫继传、被上诉人海口市政府委托代理人符某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：１９９３年９月１７日，海南旅游招商开发公司取得位于桂林洋农场滨海旅游开发区内２００００平方米的土地使用权，土地证号为桂林洋农场国用（九三）字第０５２号，该地座落于桂林洋海滨旅游区５９、６０号。其后，自贡分行因债务抵偿取得上述土地使用权。２０００年５月１８日，自贡分行向原琼山市政府申请积压房地产土地权属登记，对该地块主张权利。２００１年３月８日，原琼山市国土局向自贡分行发出通知称：＂贵行申请办理位于琼山市桂林洋海滨旅游区土地面积２００００平方米的换地权益书材料本局已受理，并于２０００年５月２９日在海南日报上发布了征询异议公告。现公告期满无异议，权属清晰。希你单位在接到通知后到本局办理土地权属手续。＂自贡分行未予办理。２０００年６月３０日，根据国务院和人民银行、财政部有关文件精神，自贡分行与成都办事处签订转让协议，自贡分行将不良债权资产剥离给成都办事处。
２００１年７月２３日，原琼山市国土局在《海南日报》刊登拟无偿收回海南旅游招商开发公司土地使用权的事先告知书，并于２００１年１１月２６日以琼山府（２００１）２２０号文决定作出无偿收回土地使用权的具体行政行为。期间，无人提出异议。２００３年９月，海南招标拍卖有限公司受成都办事处委托对包括桂林洋２００００平方米的土地使用权的六项资产进行拍卖，并于２００３年９月１１日在《海南日报》刊登拍卖公告。２００３年９月２７日，第一房产交易中心在海南招标拍卖有限公司举行的０３０９０７期拍卖会上公开竞价以６５万元买受包括桂林洋该地块使用权在内的上述资产并付清全部价款。其后，第一房产交易中心委托律师向海口市政府申请核发换地权益书。２００５年８月３日，海口市国土局《复函》称：原琼山市政府已将海南旅游招商开发公司位于桂林洋农场国有（九三）第０５２号的土地使用权依法收回，并注销原国有土地使用证。当事人已无土地权益。第一房产交易中心不服，遂向海口中院提起行政诉讼。海口中院于２００５年１２月２６日作出（２００５）海中法行初字第４９号行政判决，驳回第一房产交易中心的诉讼请求。第一房产交易仍不服，上诉于本院。本院（２００６）琼行终字第５６号行政判决书判决驳回上诉，维持原判。第一房产交易中心仍不服，遂提起本案诉讼。
一审法院认为，第一房产交易中心于２００３年９月经拍卖竞价取得位于国营桂林洋农场旅游区的７２．２２６亩国有土地中的２００００平方米土地使用权的债权凭证，到海口市政府申请办理换地权益证书未果向海口中院提起的行政诉讼后，（２００５）海中法行初字第４９号行政判决已指出：自贡分行和成都办事处均未及时办理该宗地权属登记手续。该宗地被依法收回前，实际使用人仍为海南旅游招商开发公司，自贡分行和成都办事处均未取得该宗地的使用权。该判决同时认为原琼山市政府于２００１年１１月２６日作出的琼山府（２００１）２２０号无偿收回宗地使用权的行政处罚决定已发生法律效力，原琼山市国土环境资源局于２００１年３月８日作出的关于核发换地权益证书的通知不具有行政强制力，其效力不能对抗琼山府（２００１）２２０号无偿收回宗地使用权的行政处罚决定。（２００５）海中法行初字第４９号行政判决以第一房产交易中心依据原琼山市国土环境资源局上述《通知》要求被告海口市政府办理换地权益书缺乏事实和法律依据为由，驳回了第一房产交易中心的诉讼请求。因此，第一房产交易中心经拍卖取得的桂林洋农场旅游区内２００００平方米国有土地使用权的债权凭证－－即办理换地权益证书的《通知》因存在权利瑕疵已无法兑现换地权益证书，第一房产交易中心在法律上已不再享有以《通知》申请核发换地权益证书的合法权益。在此情况下，第一房产交易中心起诉海口市政府欲解决《通知》存在的权利瑕疵，即请求撤销海口市政府在其买到２００００平方米国有土地使用权的债权凭证之前所作出的收回该宗地的处罚决定，因其当时并非该宗地权利人，也不具有与该宗地相关的合法权益，与收回该宗地的处罚决定无任某法律上的利害关系，其请求不符某法律规定，第一房产交易中心无权代原权利人提出主张，故第一房产交易中心不具有本案诉讼主体资格，遂裁定驳回第一房产交易中心的起诉。
上诉人第一房产交易中心不服，向本院提起上诉称：第一、上诉人２００３年９月２７日通过竞买获得成都办事处转让的权益后，多次申请办理换地权益证书均未果。遂提起行政诉讼。海南省高级人民法院（２００６）琼行终字第５６号《行政判决书》第９页最后一行已经明确表述：＂本案被诉具体行政行为为海口市政府不予核发换地权益书而非原琼山市政府无偿收回本案所涉土地使用权，故原琼山市人民政府无偿收回本案所涉土地使用权是否合法、是否侵害了自贡分行或成都办事处的合法权益，均不是本案审查的范围。＂由于原琼山市政府无偿收回土地使用权的处罚决定未履行向实际权利人的告知义务，自贡分行与成都办事处均无从知晓其土地使用权已被收回，上诉人依法受让权益后，符某最高人民法院司法解释关于原告资格规定的情形。一审裁定认定上诉人与无偿收回土地使用权的具体行政行为无法律上的利害关系是对该司法解释的曲解。第二、上诉人受让自贡分行的权益并非受到自贡分行的欺诈，而是基于对政府行为的信赖。上诉人正于基于对原琼山市国土局作出的协助核发换地权益证书的信赖才通过竞买受让权益。政府以该地已无偿收回为由拒不履行法定职责，完全是出尔反尔的滥用职权行为。如果人民法院以不具备原告资格为由剥夺上诉人的诉权，必将造成上诉人权利无从救济的境地。请求二审法院撤销一审裁定，裁定一审法院继续审理。
被上诉人海口市政府辩称：一、４３号裁定书认定事实清楚，适用法律正确。原琼山市政府无偿收回土地使用权的决定已于２００１年１２月１日在《海南日报》公告送达。上诉人２００３年９月２７日才取得权益，因此，原琼山市政府作出的收地决定，与上诉人没有任某因果关系，上诉人显然不具备主体资格。二、原琼山市政府的收地决定是对该宗地权利人海南旅游招商开发公司的处罚。自贡分行２００１年经原琼山市土地局通知协助办理换地权益证书后，一直没有办理相关手续，已违背了法律、法规的相关规定。上诉人尚未取得该宗地的任某权益，便诉称其权益受到侵犯于法无据。三、上诉人申请核发换地权益书的宗地既不是政府或者政府部门原因造成闲置的土地，上诉人也不属于金融机构，且其申请核发换地权益书的权益来源已不存在，其申请核发换地权益书没有法律依据。四、自贡分行、成都办事处均没有依法取得该宗地的使用权证书，原琼山市政府早已决定无偿收回，因此，该宗地使用权被拍卖属无效行为。五、原琼山市政府２２０号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案上诉人是否具备原告主体资格可以从以下几方面分析：首先，根据司法解释的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。这种法律上的利害关系是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。这种影响应当是在具体行政行为效力所及范围内的、主动的影响。本案被诉的无偿收回土地使用权之行政处罚行为于２００１年１１月２６日作出并已于２００１年１２月１日在新闻媒体上公告。上诉人最早也只是于２００３年９月２７日才与本案被诉具体行政行为发生联系，从时间顺序及因果关系上看，难以认为其权利义务受到该具体行政行为的影响。其次，从上诉人庭审陈某及先前与本案有关的诉讼行为来看，上诉人实际要求的是由政府核发换地权益书，但核发换地权益书是一种应申请的授益性行政行为，有特定的核发对象与程序。本案中，虽然原琼山市国土局发出了协助核发换地权益书的通知，但由于原权益人自贡分行怠于行使权利，该通知即自行失效。琼山市政府之后作出的无偿收回国有土地使用权之行政处罚亦否定了该通知的效力。最后，从上诉人与本案被诉具体行政行为发生联系的方式来看，上诉人购买的是债权资产包，对该资产包中是否包括本案被诉行政处罚行为所指向的标的物以及该资产的真实性及合法性上诉人应尽到审慎的注意义务，否则即应承担由此引发的法律风险。终上，一审法院认为原琼山市国土局《通知》的权利瑕疵应由原权利人承担责任，上诉人无权代其主张，依法不具有本案诉讼主体资格认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费共２００元由上诉人海南第一房产交易中心有限公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长：杨伟余
代理审判员：王华
代理审判员：陈某
二００七年四月十八日
书记员：石磊
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