湖北省宜昌市中级人民法院
行政判决书
(2006)宜中行终字第x号
上诉人(原审原告)谈某某，男，X年X月X日生，汉族，个体工商户，住（略）。
被上诉人(原审被告)宜昌市X路运输管理处(以下简称市运管处)，住所地宜昌市X路X号。
法定代表人蔡某某，市运管处主任。
委托代理人吴新祥，湖北三峡律师事务所律师。
委托代理人朱某某，市运管处干部。
上诉人谈某某因诉被上诉人市运管处暂扣车辆行政强制措施一案，不服西陵区人民法院(2006)西行初字第X号行政判决，向本院提起上诉，本院于2006年8月16日立案受理。在本案二审审理过程中，上诉人谈某某又对宜昌市公安局交警支队作出的车辆登记行为另案提起行政诉讼，因该案的审理结果对本案的二审审理可能产生影响，本院于2006年9月30日裁定中止对本案的二审审理。谈某某诉宜昌市公安局交警支队一案审理终结后，本院于2007年3月19日依法通知当事人双方恢复对本案的审理。2007年3月30日，本院公开开庭审理了本案。上诉人谈某某，被上诉人的委托代理人吴新祥、朱某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院根据证据证明的事实认为，1、根据《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《道路运输条例》)第七条的相关规定，被告负有具体实施道路运输管理工作的法定职责。2、根据《道路运输条例》第十条第一款第(二)项和第二款规定的从事省内跨县级行政区域客运经营的条件，原告申请退出其挂靠经营的兴山县快捷客运有限责任公司(以下简称“快捷公司”)后，若要再从事客运经营，应重新向运管部门提出申请，取得《道路运输经营许可证》和相应的《道路运输证》后方可营运。而事发时，原告持有的仍是被告为快捷公司投入营运的车辆所配发的《道路运输证》，且原告不能提供其向运管部门申请取得上述相关许可的证据。因此，被告以原告没有车辆营运证且无法当场提供其他有效证明为由，暂扣原告车辆的事实清楚。3、被告暂扣原告车辆的程序合法。原告称被告是先扣车，后出具暂扣凭证的说法，与事实不符，法院不予采信。综上，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款的规定，判决：被告2006年2月10日向原告出具《道路运输经营车辆暂扣凭证》(以下简称《暂扣证》)暂扣原告鄂x号五菱牌微型客车的行政强制措施合法。
谈某某不服，向本院提起上诉称：1、一审法院确认和采信的证据，部分违反法律规定。(1)根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第30条第1项、第31条第1款的规定：“被告及其代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据。”“未经法院质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。”而本案被上诉人提供的宜昌市公安局车辆管理所《机动车登记查询单》、快捷公司的证明等证据，均是被上诉人作出具体行政行为后收集的证据，且其中快捷公司2005年9月12日换发的《道路运输经营许可证》，被上诉人在一审庭审中未出示原件质证。一审法院认定上述证据真实合法，并对被上诉人的证明观点予以采信，显然违反了相关法律规定。(2)根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条第1款的规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被上诉人在一审中提交的交通违法行为通知书送达回证“签收日期”栏，应当由上诉人在签收时填写，而该送达回证“签收日期”栏是由被上诉人的工作人员填写，被上诉人应当举证证明该通知书送达的具体时间，而不是由上诉人举证证明。一审法院以上诉人“没有事实依据”为由，否认上诉人提出的观点不当。(3)上诉人所持X号《道路运输证》合法。《道路运输证》属于行政许可范畴，道路运输经营许可权始于行政许可，终于依法注销、撤销、撤回和吊销。被上诉人没有依法对上诉人所持《道路运输证》注销、撤销、撤回和吊销，其《道路运输证》仍然有效；法律法规没有规定，《机动车行驶证》上的“所有人”名称与《道路运输证》“业户”名称必须一致，机动车“所有人”名称和车辆“使用性质”的变更，不影响《道路运输证》的有效。一审法院和被上诉人认为，X号《道路运输证》是配发给快捷公司的，只能是快捷公司的职工持有，该观点是错误的。2、被上诉人扣押上诉人车辆适用法律不当。《道路运输条例》第六十三条是规定，“对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆”可以予以暂扣。上诉人并非无证，故被上诉人根据该条款对上诉人车辆予以暂扣属适用法律不当。3、被上诉人对上诉人制作的询问笔录违法，故其作出扣车行政强制措施的程序违法。该笔录的询问人史卫勇是远安县运管所的执法人员，其跨行政区域执法，被上诉人未能提供法律依据证明其合法性；该笔录系史卫勇一人询问，黄拥军并不在场，上诉人提供的石某某、刘某某、周某某的证言可以证明这一事实。综上，被上诉人暂扣上诉人的车辆没有事实和法律依据，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人暂扣其车辆的行政强制措施违法，并由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人市运管处答辩称：1、被上诉人认为本案当事人最根本的分歧在于，上诉人作为一个道路客运经营者，是否取得过道路运输管理机构的道路运输经营许可，是否握有合法有效的道路运输经营许可证和道路运输证，上诉人能够出示以上凭证，就是合法经营，反之就是非法经营。2、根据《道路运输条例》第八条、第十条的规定，凡是从事跨县级行政区域客运经营的，必须经过两项行政许可和取得三个合法有效证件。两项行政许可，一是由道路运输管理机构批准的道路运输经营许可，二是由设区X路运输管理机构批准的班线客运经营许可。取得以上两项行政许可，准予行政许可的机关将核发如下三个证件：(1)道路运输经营许可证(该证一户一证)，(2)道路运输证(该证一车一证)，(3)班车客运线路牌。以上两项许可、三个证件缺一不可，缺少其中任何一项，就可定性为“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”。3、被上诉人在对上诉人的营运车辆采取暂扣的行政强制措施前，已掌握的证据有：上诉人提供的《道路运输证》、《机动车行驶证》，以及被上诉人的工作人员对上诉人的询问笔录。根据上述三份证据，结合交通部和运管部门自身的工作文件，已足以认定上诉人2006年2月10日所从事的客运经营是非法经营。4、被上诉人对上诉人的询问笔录，根本没有欺诈，也不存在所谓“跨区域执法”，询问笔录的真实有效不容置疑，一审法院对它的认定合理合法。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求，并判决由上诉人承担二审诉讼费。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。
二审开庭前，上诉人曾向本院提交书面申请，要求本院调取宜市运政罚字[2006]第x号和宜市运政罚字[2006]第x号案卷中的《交通行政处罚决定书》及《道路运输经营车辆暂扣凭证》，以证明2006年2月10日实施道路运输执法检查的主体，并证明周某某、刘某某是否在现场；同时要求被上诉人的执法人员黄拥军、史卫勇，快捷公司的工作人员赵春和出庭质证。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条、第四十三条的规定，“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”，“当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。”根据该《规定》第七条规定，“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。”“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人的上述申请在第一审程序中均未提出，其在二审中提出，又未说明有正当事由，故本院对其申请在开庭前已告知不予准许。
被上诉人在二审庭审中所复述的证明其具体行政行为合法的事实和程序方面的主要证据有：1、2006年2月10日谈某某接受检查时出示的鄂交运政客字x号《道路运输证》，2、2005年10月9日谈某某办理的《机动车行驶证》，3、2006年2月10日被上诉人的执法人员对上诉人所作的询问笔录，4、2006年2月10日，被上诉人对上诉人开具的《暂扣证》，该凭证载明，扣车当日上诉人拒绝在《暂扣证》上“车主”处签字，为此，被上诉人执法人员在该处注明：“拒签，暂扣凭证当场交付当事人”字样。2006年2月14日19时30分，上诉人的车辆被放行，上诉人在车辆放行时签名认可放行时间。
上诉人在二审庭审中所复述的主要证据材料有：1、2004年1月9日上诉人领取《道路运输证》时交纳工本费的收据，以证明其持有的《道路运输证》合法有效，2、证人周某某、石某某、刘某某的证言，以证明被上诉人在制作询问笔录时只有一人询问。3、宜昌市人民政府行政复议决定书，以证明上诉人曾对被上诉人扣车行政强制措施不服提起行政复议。
经庭审质证，本院认为，被上诉人在二审庭审中所复述的证据材料均系被上诉人在作出具体行政行为前收集和制作，其取证时间符合法律规定；被上诉人在一审诉讼中提交的2—X号证据，系被上诉人在作出具体行政行为后收集的证据，原审法院对上述证据组织质证并认定了部分证据的效力，其作法不当。上诉人在二审庭审中复述的证据，其举证时间符合法律对行政案件原告举证期限的规定；上诉人在一审第二次开庭时提交的万平知、袁选崇的证言等证据，原审法院以超过法定举证期限且无正当理由为由，未予接纳，本院对原审法院的作法予以认同。
本院根据有效证据可以认定以下基本事实：2006年2月10日15时许，上诉人谈某某驾驶鄂x号五菱牌微型客车乘载7名乘客从兴山县前往宜昌火车站，当车行至本市夷陵区X村时，被被上诉人市X组织的在此开展市场稽查的执法人员发现，并将该车叫停。谈某某应要求出示了《道路运输证》和《机动车行驶证》，执法人员发现其持有的《道路运输证》上载明的业户名称与《机动车行驶证》上载明的车辆所有人不一致，遂决定先将乘客送至目的地后，再将谈某某带至市运管处进一步询问。在询问中，谈某某陈述，其驾驶的鄂x号微型车系2002年购买，2003年挂靠到快捷公司从事客运经营，挂靠期间，办理了《道路运输证》，其《道路运输证》和《车辆行驶证》的车主都是快捷公司；2005年谈某某申请退出快捷公司，同年7月28日在交警部门办理了车辆过户手续，车辆所有人从快捷公司变更为谈某某，车辆使用性质从营运变更为非营运。车辆过户后，其未到运管部门以自己的名义办理《道路运输经营许可证》和《道路运输证》；2006年2月10日当天，其乘载7名乘客前往宜昌火车站，议定的包车价格是400元。根据上述事实，市运管处以该车无车辆营运证，且谈某某当场无法提供其他有效证明为由，依据《道路运输条例》第六十三条的规定，给其出具了《暂扣证》，将该车扣押。同年2月14日，市运管处在对谈某某作出行政处罚后，将暂扣车辆放行。同年2月20日，谈某某向宜昌市人民政府申请复议，市政府经复议维持了上述行政强制措施。谈某某仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求法院确认市运管处暂扣其车辆的行政强制措施违法。
本院认为，根据《道路运输管理条例》第六十三条的规定，被上诉人作为道路运输管理机构，在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆，有权予以暂扣。
本案二审当事人争议的焦点问题是：1、被上诉人实施暂扣车辆行政强制措施，其认定事实是否清楚，适用法律是否正确，2、被上诉人暂扣车辆的程序是否合法。
关于被上诉人实施暂扣车辆行政强制措施，其认定事实是否清楚，适用法律是否正确。被上诉人提供的证据和依据主要有：2006年2月10日上诉人提交的《道路运输证》、《机动车行驶证》以及被上诉人的工作人员对上诉人的询问笔录，《道路运输条例》第六十三条的规定。被上诉人提供的三份事实证据可以证明：上诉人2005年申请退出其挂靠经营的快捷公司，并在交警部门办理了车辆过户手续和新的《机动车行驶证》后，未到运管部门以自己的名义办理《道路运输经营许可证》和《道路运输证》，且2006年2月10日当天，上诉人确实从事了省内跨县级行政区域客运经营活动。根据《道路运输条例》第十条的规定，凡从事省内跨县级行政区域客运经营的，须先向道路运输管理机构提出申请。道路运输管理机构予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证(即《道路运输证》)，方可营运。上诉人被查处时，虽持有《道路运输证》，但该运输证系上诉人挂靠在快捷公司期间，其车辆作为该公司投入运输的车辆而配发的。被上诉人颁发的《道路运输经营许可证》，其许可经营的对象是快捷公司，被上诉人基于该《道路运输经营许可证》而配发的《道路运输证》，其颁证对象是快捷公司投入运输的车辆。简言之，非快捷公司的车辆，持配发给快捷公司的《道路运输证》从事道路运输经营，其《道路运输证》应视为无效。上诉人谈某某在已申请退出快捷公司且已办理车辆过户手续以后，仍持原配发给快捷公司投入运输车辆的《道路运输证》从事道路运输经营，且谈某某当场无法提供其他有效证明，其情形符合《道路运输条例》第六十三条规定的“没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明”的暂扣车辆条件。被上诉人据此根据该规定，对上诉人的车辆开具暂扣凭证实施暂扣，其认定事实清楚，适用法律正确。上诉人称其有证，且该《道路运输证》仍然有效，被上诉人认定其无证并对其车辆实施暂扣属认定事实不清、适用法律不当的主张，因缺乏充分依据，本院不予支持。
诉人暂扣车辆的程序是否合法。根据被上诉人在二审庭审中提供的证据可以证明，被上诉人在暂扣上诉人车辆前经过了调取有关凭证、调查询问、开具《暂扣证》并送达等程序。上诉人在庭审中对被上诉人陈述的扣车经过无异议，并认可在扣车当时其拒绝在《暂扣证》上签字，直至2006年2月14日车辆放行时，才在车辆放行车主签名处签名的事实。本院认为，被上诉人作出的暂扣车辆行政强制措施，其程序符合具体行政行为的一般程序规定。
被上诉人暂扣车辆虽经过了法定程序，但其工作人员史卫勇跨行政区域执法、且询问笔录系史卫勇一人所作，上述作法仍属于程序不合法。上诉人并提供证人周某某、石某某、刘某某的证言，以证明被上诉人在制作询问笔录时只有一人询问。对此，被上诉人在二审庭审中作了相应解释，称上诉人被查处时正值春运期间，史卫勇系被上诉人从远安县运管所临时抽调的工作人员，且其是以被上诉人的名义行使执法权，制作询问笔录时有史卫勇、黄拥军两名工作人员在场。本院认为，史卫勇虽然是远安县运管所的工作人员，但其在查处本案时，属于被上诉人抽调的工作人员，其以被上诉人的名义进行执法并无不当；从询问笔录记载的内容看，被上诉人询问上诉人时，有史卫勇、黄拥军两名工作人员参加，该笔录有上诉人签名，对笔录内容的真实性予以认可。上诉人提供的周某某、石某某、刘某某的证言，虽证明笔录系一人询问制作，但无证据证明上述三位证人2006年2月10日在事发现场，且三位证人一、二审庭审均因故未能出庭质证，本院因此对三位证人证言的真实性不能认定。故上诉人称被上诉人程序不合法的主张，因缺乏充分理由和证据，本院不予支持。
上诉人对上诉人车辆实施暂扣的行政强制措施正确，原审法院对本案部分证据的认定和采信虽有不妥，但其判决确认被上诉人出具《暂扣证》暂扣上诉人车辆的行政强制措施合法并无不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费200元，由上诉人谈某某负担。
本判决为终审判决。
审判长汪本雄
审判员曹斌
代理审判员黄石某
二00七年四月二日
书记员宋佳佳
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