广东省佛山市中级人民法院
行政裁定书
(2004)佛中法行再字第X号
抗诉机关广东省人民检察院。
原审上诉人(一审原告)佛山市城区工联贸易部(下称城区工联贸易部)。住所地佛山市X路X号11座501房。
法定代表人许某甲。
委托代理人许某乙，佛山市城区工联贸易部工作人员。
委托代理人华青春，广东汇联律师事务所律师。
原审被上诉人(一审被告)广东省佛山食盐专卖局(下称食盐专卖局)。住所地佛山市X路发展大厦X楼E。
法定代表人伊某某，局长。
委托代理人冯靖、李某某，广东金信方正律师事务所律师。
申诉人城区工联贸易部因与被诉人食盐专卖局行政强制措施及行政赔偿一案，本院于2003年9月18日作出(2003)佛中法行终字第X号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。城区工联贸易部仍不服，向佛山市人民检察院提出申诉。广东省检察院以粤检行抗字(2004)X号向广东省高级人民法院提起抗诉，广东省高级人民法院以(2004)粤高法立申字第X号函指令本院对此案再审，本院遂于2004年6月17日作出(2004)佛中法行再字第X号行政裁定，裁定该案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理，本案现已审理终结。
本院经再审查明：2000年5月26日，食盐专卖局以涉嫌违法调运盐产品为由，在佛山东货场查封了收货人为佛山市交通仓储公司转黄强的盐产品110吨，当场作出(佛)盐政[2000]第X号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》以及(佛)盐政[2000]第X号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，但该两份行政文书均未向相对人明示诉权。同年6月27日，食盐专卖局发布佛盐专(2000)第X号公告，公告内容：“我局于2000年5月26日在佛山东货场查封了收货人为佛山市交通仓储公司转黄强从湖北调运的盐产品110吨。上述收货人应于2000年7月12日前到我局(佛山市X路发展大厦12字楼E)协助调查，逾期我局根据《广东省盐业条例》第三十三条第(三)项的规定，作无主货物依法收缴”。同年7月13日，食盐专卖局作出佛盐政(2000)X号《关于对无主货产品的处理决定》，将上述110吨盐产品予以收缴。2002年7月23日，城区工联贸易部向原佛山市石湾区人民法院起诉，要求法院撤销食盐专卖局非法扣押、保存、没收原告工业盐的行为，归还其被非法扣押、保存的工业盐或赔偿损失。城区工联贸易部向法院起诉时提供了由佛山市交通仓储公司和黄强于2000年5月30日分别出具的证明，证明所扣的盐产品系城区工联贸易部委托佛山市交通仓储公司与黄强代办的货物。城区工联贸易部并证实黄强为其职员。
一审判决认为：由于被告食盐专卖局于2000年5月26日作出的(佛)盐政[2000]第X号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》以及(佛)盐政[2000]第X号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，均以“佛山市交通仓储公司转黄强”为当事人，而原告城区工联贸易部起诉时提供了佛山市交通仓储公司与黄强出具的证明各一份，均证明被告所查处的盐产品是由原告托该公司及黄强代办的货物，因此，原告与该批盐产品之间存在利害关系。尽管被告就该批盐产品所作出的具体行政行为并非直接以原告为当事人，但原告仍有权对被告就该批盐产品所作的具体行政行为提起诉讼。根据城区工联贸易部起诉的事实、理由和证据，其并不知道食盐专卖局在转移封存盐产品后，经公告对有关盐产品作出了按无主货收缴处理的决定，其在诉讼中知道了该处理后，也没有对此补充相应的诉讼请求。因此，本案的审查范围只限于原告所请求撤销的被告非法扣押、保存、没收其工业盐的行为，这实际包括了被告以下的系列具体行政行为：被告依据(佛)盐政[2000]第X号《协助执行扣押货物通知书》所作出的扣押行为；被告依据(佛)盐政[2000]第X号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》所作出的抽样取证、先行登记保存物品证据行为；被告依据(佛)盐政[2000]第X号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》所作出的转移封存处理决定。至于被告对该批盐产品按无主货收缴处理的决定，非本案审理范围，故双方在对该行为的有关主张，不予采纳。根据原告提供的佛山市交通仓储公司与黄强于2000年5月30日出具的两份证明，可以证实原告委托的代办人佛山市交通仓储公司与黄强至少在2000年5月30日前已经知道了被告对有关盐产品所作出的扣押，抽样取证、先行登记保存物品证据及转移封存处理等具体行政行为，那么作为委托的原告也应当已经知道。由于被告食盐专卖局的具体行政行为均不包含告知起诉期限或诉权的内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告应当从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年的时间内提起诉讼，原告于2002年7月23日才提起本案诉讼，已经超过了起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项的规定，裁定：驳回原告城区工联贸易部的起诉；案件受理费100元，由原告承担。
本院二审审理后认为：食盐专卖局于2000年5月26日作出的(佛)盐政[2000]第X号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》和(佛)盐政[2000]第X号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，以涉嫌非法调运盐产品为由，在佛山东货场查封了收货人为佛山市交通仓储公司转黄强的盐产品110吨。由于该批盐产品系城区工联贸易部委托佛山市交通仓储公司和城区工联贸易部的员工黄强代办的，故城区工联贸易部对食盐专卖局的上述行政强制措施不服而提起诉讼，具备原告资格。本案中食盐专卖局作出的行政强制措施的时间为2000年5月26日，而该行为所针对的直接当事人佛山市交通仓储公司和黄强至迟于2000年5月30已知道食盐专卖局的行政行为，由于黄强系城区工联贸易部的员工和该批被扣盐产品的经办人，故可视为城区工联贸易部应当于2000年5月30日已知道食盐专卖局的行政行为。城区工联贸易部于2002年7月23日提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。原审法院裁定驳回城区工联贸易部的起诉正确。另外，城区工联贸易部起诉时仅针对食盐专卖局的行政强制措施而提出诉讼请求，在诉讼中知道食盐专卖局已对该批被扣盐产品作出处理决定后，未补充相应的诉讼请求，故原审对食盐专卖局的处理决定不予审查也是正确的。上诉人城区工联贸易部的上诉主张不成立，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定；二审诉讼费100元由上诉人承担。
广东省人民检察院抗诉认为：终审裁定认定事实有误、适用法律不当。(一)终审裁定以原告起诉时未主张为由，认定食盐专卖局作出的《关于对无主货产品的处理决定》不属于本案审理范围，是认定事实有误。理由有二，一是在原审原告的诉讼请求中包含上诉请求。城区工联贸易部要求法院撤销食盐专卖局非法扣押、保存、没收原告工业盐的决定，并要求食盐专卖局归还原告的工业盐。其中撤销没收工业盐的决定请求，既表明对《关于对无主货产品的处理决定》进行审查包含在原告诉讼请求之内，法院应当进行审理。城区工联贸易部在不知道行政行为的具体内容的情况下，只能笼统地要求撤销没收工业盐的决定。如果不对食盐专卖局收缴工业盐的行为进行审查，就无法确定该批工业盐是否应该归还。二是《关于对无主货产品的处理决定》是对城区工联贸易部从外省调运盐产品的实体处理，而对盐产品所采取的扣押等措施只是行政强制程序，原审在本案只审查食盐专卖局作出的行政强制措施程序，对实体不予审查，就无法判断食盐专卖局作出的行政强制措施行政行为是否合法。(二)终审裁定认为本案已超出法定起诉期限是法律适用不当。首先，城区工联贸易部不知道食盐专卖局行政行为的具体内容。食盐专卖局作出的《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》和《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》等两份行政决定均以“佛山市交通仓储公司转黄强”为相对人并由黄强签收，而不是以申诉人城区工联贸易部为当事人。在黄强及佛山市交通仓储公司提供证明“货物归城区工联贸易部所有”之后，食盐专卖局并没有履行告知义务，告知城区工联贸易部行政决定。没有证据表明，城区工联贸易部知道这两份行政决定的具体内容。食盐专卖局于2000年7月13日作出的《关于无主货物的处理决定》，并没有对外公告，权利人城区工联贸易部未能知晓。因此，城区工联贸易部并不知道该行政决定的内容。其次，本案起诉期限应从具体行政行为作出之日起计算五年，并未超出起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关做出具体行为内容的，其诉讼期限从知道或者应到知道该具体行政行为之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从做出之日起20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因城区工联贸易部不知行政行为的具体内容，故本案起诉期限应从具体行政行为作出之日起计算5年，即自2000年7月13日起计算五年，城区工联贸易部在2002年7月23日起诉，并未超过诉讼期限，终审裁定认定本案超出起诉期限有误。
本院再审认为：城区工联贸易部起诉要求撤销食盐专卖局非法扣押、保存、没收原告工业盐的行为，其中撤销没收工业盐的行为的请求，即是要求对食盐专卖局作出佛盐专(2000)第X号公告和《关于对无主货产品的处理决定》并依该决定收缴该批产品的行为进行审查，因此，食盐专卖局作出《关于对无主货产品的处理决定》并据此对盐产品按无主货进行收缴的行为属于本案的审理范围。根据原一审法院对佛山市交通仓储公司所作调查并结合佛山市交通仓储公司与黄强于2000年5月30日出具的两份证明，可以认定城区工联贸易部委托的代办人佛山市交通仓储公司和黄强在2000年5月26日已经知道了食盐专卖局对有关的盐产品所作出的扣押、抽样取证、先行登记保存物品及转移封存处理等具体行政行为。黄强为城区工联贸易部的职员，又是该批产品的经办人员，因此，城区工联贸易部也应当已经知道食盐专卖局上述具体行政行为。城区工联贸易部作为被扣押货物的货主，其又在2000年5月30日要求黄强及佛山市交通仓储公司针对食盐专卖局扣押货物出具证明，虽然城区工联贸易部并没有将两份证明递交给食盐专卖局以协助处理被扣押产品，但其在得知所属的盐产品被食盐专卖局扣押后，应当是关注该批产品的处理，而食盐专卖局在2000年6月26日因无当事人前来接受处理而发出公告：若该批所扣盐产品的当事人于2000年7月12日前不到食盐专卖局协助处理，根据《广东省盐业条例》第三十三条第(三)项的规定，所扣货物将作无主货物依法收缴。作为被扣产品的货主城区工联贸易部则不可能不知道这一公告的内容，因此，可以认定城区工联贸易部在2000年7月13日食盐专卖局作出《关于无主货物的处理决定》时，就应当知道该局对所扣押的盐产品作无主货收缴的具体行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，知道或应当知道具体行政行为内容的，起诉期限应当从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起两年内。城区工联贸易部于2002年7月23日才提起诉讼，已经超过了诉讼期限。原二审裁定认为食盐专卖局对该批盐产品按无主货收缴处理的决定非本案审理范围的认定不妥，应予纠正，但城区工联贸易部要求撤销没收该批盐产品的行为的诉讼请求亦同样超过了诉讼期限，依法应予驳回起诉。故原二审裁定驳回城区工联贸易部的起诉的处理是正确的，应予维持。广东省人民检察院的抗诉认为本案未超诉讼期限、原终审裁定认定本案超出诉讼期限是错误的，该理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第七十六条规定，裁定如下：
维持本院(2003)佛中法行终字第X号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长甄建中
审判员李某锋
审判员黄雪鹄
二00四年八月四日
书记员黄志敏
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