江苏省徐州市中级人民法院
行政判决书
（2006）徐行终字第X号
上诉人（原审被告）邳州市城市管理局。
法定代表人虎某，局长。
委托代理人刘景来，江苏徐州景来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邳州市拥军客运有限公司。
法定代表人倪某某，经理。
委托代理人陈令明，江苏徐州天地明律师事务所律师。
委托代理人朱广辉，江苏徐州圆点律师事务所律师。
原审第三人邳州市财政局。
法定代表人段某某，局长。
委托代理人李新超，江苏徐州大运河律师事务所律师。
上诉人邳州市城市管理局因邳州市拥军客运有限公司诉违法要求履行义务及行政赔偿一案，不服云龙区人民法院（2006）云行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2006年12月15日公开开庭审理了本案。因一审程序中，原审原告撤回对原审被告邳州市人民政府及邳州市交通局的起诉，亦经一审法院准许，上述二被告二审中不再作为当事人参加二审诉讼。上诉人邳州市城市管理局的委托代理人刘景来，被上诉人邳州市拥军客运有限公司的法定代表人倪某某及其委托代理人陈令明、朱广辉，原审第三人邳州市财政局的委托代理人李新超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，邳州市每辆出租车上路经营，都必须到邳州市城市管理局办理营运证。原告邳州市拥军客运有限公司于2005年以前即向邳州市城市管理局提出办理营运证的申请，但邳州市城市管理局一直未予办理。2005年初，邳州市政府形成（2005）X号“市长会议纪要”，纪要载明：“出租车经营企业新上一辆出租车，必须收购一辆出租‘面的’，同时再收购两辆‘板的’”。2005年10月至12月间，邳州市城市管理局以代为收购“面的”和“板的”的名义，收取了原告邳州市拥军客运有限公司x元（此款由邳州市财政局代收，并出具了行政事业性收费收据，收费项目为“暂存及应付款项”），随后邳州市城市管理局即为原告办理了30辆出租车的营运证。原告认为被告收费行为违法，向法院提起行政诉讼。
另查明，上述款项现仍暂存于邳州市财政局账户，邳州市城市管理局至今并未收购任何车辆。原告在交纳了上述款项后，向邳州市交通局申请办理了30辆出租车的道路运输证。
原审法院认为，邳州市城市管理局办理出租车营运证的行为系行政许可行为，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，管理部门实施行政许可过程中的任何收费都必须要有法律、行政法规的依据，否则即为违法。本案中，首先，邳州市政府（2005）X号“市长会议纪要”并非法律，也非行政法规，其不能作为收费的依据。其次，上述纪要中也没有规定管理部门可以收费。再者，当事人申请许可，只有在符合法定许可条件时，管理部门才可准予许可，反之，管理部门有权拒绝许可，但管理部门无权提高或降低法定许可条件，更无权以收取费用的方式来替代法定许可条件。被告邳州市城市管理局认为其与原告之间的纠纷属民事纠纷范畴，显然不能成立。其收取原告x元的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定，此款应予返还。鉴于此款系由邳州市财政局代为收取，且现仍暂存于邳州市财政局账户，故邳州市财政局应协助邳州市城市管理局返还此款。原告主张被告邳州市城市管理局还收取其x元，因无证据证实，本院不予认定。在本院判决之前，原告主动申请撤回对被告邳州市人民政府和邳州市交通局的起诉，本院已裁定准许。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第五十八条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第二十五条第二款、第二十八条第（一）项的规定，判决：一、确认被告邳州市城市管理局在办理出租车营运证过程中收取原告邳州市拥军客运有限公司x元的行为违法。二、被告邳州市城市管理局自本判决生效之日起十日内返还原告邳州市拥军客运有限公司x元。案件受理费及其他诉讼费用共计x元，由被告邳州市城市管理局承担。
上诉人邳州市城市管理局不服一审判决上诉称：由于历史原因，邳州市市区公共交通的运力严重饱和，导致出租车发展陷入困境。在此情况下，借鉴其他城市先进经验，即通过回购一定数量的旧“面的”和“板的”的方式更新车辆，调整客运结构，并经过充分讨论形成了[2005]X号会议纪要。后在回购过程中出现一些矛盾，经与各出租车公司协商，达成了由上诉人代为赎买“面的”和“板的”的方案，即在指标范围内每更新一辆出租轿车，收购或委托上诉人代为收购7辆有营运资质的机动三轮出租车及给付1辆有经营资质的“面的”价款，由政府在回购时补差价，具体由上诉人购买。该行为是根据上诉人委托回购车辆，是平等民事主体之间的民事行为，而非履行主管部门设定的行政义务，因而不应受行政诉讼受案范围的调整。徐州市中级人民法院的生效裁定亦认可不应纳入行政诉讼受案范围。同时，上诉人至目前为止尚未被批准设立，不具备被告的主体资格。且城市出租汽车的管理机关应是建设行政主管部门，上诉人的颁发营运证行为系受建设部门的委托，其行为后果应由建设局来承担。一审法院既然确认收费行为违法，就应该撤销整个颁证行为。综上，请求二审法院依法改判。
被上诉人邳州市拥军客运有限公司辩称，收取出租车经营权赎买金是上诉人单方意见，是上诉人为被上诉人设定的行政义务；邳州市人民政府会议纪要与上诉人收费行为无关联性。上诉人称其机构未经批准设立，但其一直是以“邳州市城市管理局”名义实施管理并参加诉讼。综上，请求维持一审判决。
原审第三人邳州市财政局无陈述意见。
原审被告邳州市城市管理局向原审法院提供的证据有：1、邳州市人民政府[2005]X号会议纪要；2、收费凭据；3、邳州拥军客运公司根据会议纪要购买“面的”证据一组：律师函、公开信、驾驶员申请报告、邳州市人民法院、徐州市中级人民法院判决书等；4、其他出租车公司的收费票据。
原审原告邳州市拥军客运有限公司向原审法院提供的证据有：收费票据、办理营运证申请、出租车营运证、徐州市中级人民法院裁定书等。
原审第三人财政局未向法庭提供证据。
上述证据均已随案移送本院。二审中，上诉人补充提供了如下证据：1、（2004）X号文件；2、城市管理处的事业法人证书和机构组织代码证，证明城市交通管理处是独立法人；3、城市客运交通营运证；4、邳州市公共交通运输经营权出让和转让实施办法；5、邳州市市级行政许可项目通知；6、建设局委托协议。证明行政许可权限在城市建设部门，客运管理处的颁证行为系受建设局的委托。合法的机构名称为“邳州市城市管理办公室”，而不是“邳州市城市管理局”。被上诉人质证认为，上诉人系以自己的名义要求交纳回购车款并存入财政帐户，从未提及受谁委托。上述证据系在二审程序中提供，且不能否定上诉人实施了强制收款的行为，因此，不应作为定案依据。合议庭经对该组证据的认证意见在本院认为中表述。原审法院对事实和证据的认定正确，本院予以确认。
本案二审诉讼中，当事人争议的焦点是：邳州市城市管理局作为被告主体是否适格；其对拥军公司的收费行为是否为行政行为；收费行为是否符合法律规定。
本院认为，根据建设部、公安部《城市出租汽车管理办法》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内出租汽车的管理工作。出租汽车的具体管理工作可以委托客运管理机构负责。”根据庭审查明，上诉人邳州市城市管理局下属机构邳州市城市客运管理处具体实施该行政许可行为，因其非法律、法规授权的具有管理公共事务职能的机关，其行为后果应由其上级主管机关邳州市城市管理局承担。上诉人辩称至目前为止，其名称仍为“邳州市城市管理办公室”，“邳州市城市管理局”未经批准设立，因而不是适格被告的观点，因庭审中其自认两个机构行使同一职权，单位挂牌及现对外行使职权时启用的印章均为“邳州市城市管理局”，因此，以该名称承担行政责任并无不当，上诉人该上诉理由本院不予支持。上诉人对被上诉人拥军公司的收费行为系在颁发营运证过程中产生行政收费行为，应属行政诉讼的受案范围。上诉人认为是平等民事主体之间的民事行为，且经生效行政裁定确认的观点，因上诉人无证据证明该收费行为系民事行为，生效裁定所诉内容为市政府会议纪要，而非上诉人的收费行为，与本案无关联性，该观点本院不予支持。
关于上诉人在二审中提供邳州市建设局签订的委托协议，以证实其行使职权是受邳州市建设局的委托，因而不是适格被告的观点。本院认为，上诉人作为具备行使一定行政职权的机关，其是以自己的名义行使出租车管理职责。上诉人在行使该职权过程中，既未向申请人（即本案被上诉人）告知是受建设局委托，亦未在颁证主管机关栏中加盖邳州市建设局的印章，该行为后果仍应由上诉人承担。
根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政管理机关实施行政许可过程中产生的任何收费，均应有法律、法规依据。上诉人辩称收费系根据邳州市人民政府[2005]X号会议纪要作出的行为，而会议纪要并非法律、行政法规，不能作为收费依据，且在会议纪要中并未明确规定上诉人可以实施收费行为。同时，上诉人在执行会议纪要过程中，形成了新的增设条件，该收费行为与市政府会议纪要精神相悖。上诉人虽然辩称是与被上诉人协商的结果，但因其未提供证据证实双方达成了新的权利义务协议，显然收取被上诉人拥军公司的该款应予返还。关于上诉人认为一审法院既然认定收费行为违法，那么就应该将营运证撤销观点，因该收费行为系在行政许可证审查过程中增设的条件，该部分内容的违法与颁证行为合法性与否无必然关联性，且颁证行为合法性不属本案审查范围，故，该观点本院亦不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费x元，其他费用8192元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长祁贵明
代理审判员刘红
代理审判员赵芙蓉
二00六年十二月十八日
书记员毕晓雯
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