上诉人万宁市X镇X村民委员会老郭某民小组，住该村。
法定代表人郭某甲，该村X组长。
上诉人万宁市X镇X村民委员会老吴村X组，住该村。
法定代表人郭某乙，该村X组长。
两上诉人共同委托代理人李宇锦，海南金程拍卖有限公司副总经理。
被上诉人万宁市X镇X村民委员会群坡第一经济社，住该社。
法定代表人曾某丙，该经济社主任。
被上诉人万宁市X镇X村民委员会群坡第二经济社，住该社。
法定代表人曾某丁，该经济社主任。
两被上诉人共同委托代理人曾某程，海南日新律师事务所律师。
原审被告万宁市人民政府，住万宁市X镇市政府大院。
法定代表人邓某某，市长。
委托代理人陈某，万宁市人民政府法制办公室主任。
委托代理人刘某某，万宁市人民政府法制办公室干部。
上诉人万宁市X镇X村民委员会老郭某民小组（以下简称老郭某民小组）、万宁市X镇X村民委员会老吴村X组（以下简称老吴村X组）因被上诉人万宁市X镇X村民委员会群坡第一经济社（以下简称群坡一社），万宁市X镇X村民委员会群坡第二经济社（以下简称群坡二社）诉万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）土地权属争议案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（２００６）海南行初字第２２９号行政判决，于２００７年１月４日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００７年３月１６日立案受理后依法组成合议庭，于２００７年５月１０日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人老郭某民小组法定代表人郭某甲、老吴村X组法定代表人郭某乙及其共同委托代理人李宇锦，被上诉人群坡一社法定代表人曾某丙，群坡二社法定代表人曾某丁及其共同委托代理人曾某程，原审被告万宁市政府委托代理人陈某、刘某某到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限两个月，现已审理终结。
万宁市政府于２００６年５月１５日作出万府（２００６）４７号《关于礼纪镇群坡委会老吴老郭某民小组与群一群二两村X组土地权属争议的处理决定》（以下简称４７号《处理决定》）。该《处理决定》认为：争议地原属荒坡，土改及四固定时政府没有将争议地确权给任何经济组织或个人。自２０世纪６０年代起，老吴、老郭某民小组开垦种植使用土地，直到１９７７年全部种上腰果。１９８３年又将该地承包给万宁县礼纪联合腰果场。尽管１９９９年群坡村委会以自己名义将该地发包，但领取地面附着物赔偿款的是老吴、老郭某民小组村民。可见，该地一直由老郭、老吴村X组管理使用。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条和《海南省确定土地权属若干规定》第八条第三款的规定，将争议地认定为国家所有，使用权归老吴、老郭某民小组。
群坡一、二社不服，向海南省政府申请复议。２００６年１０月１３日，海南省政府以琼府复决字（２００６）１５４号《行政复议决定书》予以维持。群坡一、二经济社仍不服，遂成讼。
一审法院认为：本案审查的具体行政行为是万府（２００６）４７号《处理决定》。经庭审审查，该处理决定存在事实不清，适用法律错误等问题。具体表现在：第一、万宁市政府认定争议地地名又称为＂明昌阁坡＂的依据是老郭、老吴村X组的法定代表人郭某甲、郭某乙的证词。在群一、群二经济社不认可，也没有其它证据与之相印证的情况下，采信单方说法认定争议地又名＂明昌阁坡＂证据不足。第二、万宁市政府认定老郭某产队于２０世纪６０年代初开始使用争议地，至１９８３年发发包给腰果场前，争议地一直由老郭、老吴村X组使用的依据是证人祁永琛、谢运旺的证词。根据万宁市政府提供的该两位证人的证词，证人祁永琛证明群坡一队和二队在１９７３年也使用过本案部分争议地种植农作物。证人谢运旺证明是二十世纪五十年代就开始使用争议地，故万宁市政府认定群坡一队、二队没有使用过争议地以及是六十年代初才开始使用争议地与证人证词不符，属认定事实不清，证据不足。第三、在没有证据证明文昌阁坡就是明昌阁坡的情况下，万宁市政府认定１９８３年腰果场用地协议书当中所约定由老吴、老郭某民小组发包的土地是本案争议地，证据不足。另外，该协议书中也没有约定腰果场用地的四至范围，且约定面积与本案争议地面积相差很大，故无法证明该协议书与本案争议地具有关联性。在庭审中，万宁市政府和老吴、老郭某民小组提出该协议书上有老郭、老吴生产队队长郭某德、郭某志的签名，但万宁市政府没有提供郭某德、郭某志的证明材料或其他证据证明所发包的土地就是本案争议地这一事实。第四、根据万宁市政府提供的证据证明，当地农民自上世纪五十年代开始至今一直使用争议地，万宁市政府在处理决定中也认定老郭某产队自六十年代初开始至今一直使用争议地，根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）项规定，争议地依法应当认定为集体所有土地。万宁市政府在处理决定中将争议地认定为国有土地显然与提供的证据和所认定的事实相违背，属适用法律错误。遂判决撤销４７号《处理决定》，由万宁市政府重新作出具体行政行为。
上诉人老吴、老郭某民小组不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实方面歪曲事实，采纳证据方面有明显违法行为。争议地名文昌阁坡，又名明某国坡，但实属同一块地，万宁市政府在作出具体行政行为时调查取证能说明这一点，一审法院断章取义。两上诉人一直使用争议地有历届大队书记的证言可以证明。二、腰果场用地协议书虽然没有标明四至范围，但均标有长度，并有附图，其２１５亩土地的四至范围十分清楚，争议地只是该协议书发包土地中的一部分，面积之差很显然。签订协议书时，因两上诉人没有公章，故由礼明乡政府代章，签名时，郭某德和郭某志是两上诉人的法定代表人。４７号处理决定附图与腰果场用地的附图位置相符，属于同一块地是不争的事实。请求二审法院撤销一审判决，维持４７号《处理决定》。
被上诉人群坡一、二经济社辩称：一、两被上诉人自解放以来，一直持续使用争议地，至今已有５０多年，这是本案的基本事实。争议地在合作化时，由南山仔村以人带地并入礼纪乡礼明大队群坡生产队，由政府确认为群坡生产队所有。至１９６８年，一直在该地上轮番耕作，主要用于种植蕃茨、木薯、香茅等各种作物。１９６８年至１９７３年期间，由老队长曾某章、曾某标带领群坡生产队在该地创办砖瓦厂。１９７３年种植腰果。１９７５年群坡生产队分为群一、群二两个生产队。１９８３年礼纪腰果场成立时，规划了礼纪地区很多土地用做腰果场用地。腰果场也曾某我群坡两个生产队协商，要将文昌阁坡１２０亩地交与腰果场经营，但未获我群坡两个队同意。一直由我两个队自行使用。上诉人根本没有使用过争议地。１９９９年时利用群坡村委会书记由郭某村民担任之际，企图霸占青苗赔偿款引起争议。二、４７号《处理决定》认定争议地也叫明昌旺坡，证据不足。明昌旺坡与文昌阁坡位置不同，形状不同，面积不同，不能混为一谈。三、４７号《处理决定》存在证据不充分，不尊重事实的错误。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告万宁市政府认为：一、４７号《处理决定》事实清楚，适用法律正确。争议地文昌阁坡，又称明昌国坡。土改和四固定时未确权。没有证据证明该坡地争执双方在四固定前使用过的事实，依法应属于国家所有。真正使用过争议地的，是上诉人。从１９９９年起，被上诉人以祖宗地为由与上诉人争执，至使该宗地闲置至今。为尽快处理纠纷，解决矛盾，避免土地闲置，万宁市政府在调查清楚情况下作出４７号《处理决定》正确。二、一审法院认定事实不清。一审法院撤销４７号《处理决定》的四点理由错误。第一、争议地又名明某国坡，除上诉人称外，还有案外人证词。更重要的是联合腰果场的用地协议已由被上诉人认可，该协议书记载的地名为明昌国坡。此外，与纠纷地相连的西北角同一块３０亩地，由另一生产队与腰果场签协议，地名也叫明昌国坡。一审法院不尊重事实，避重就轻地采纳证据错误。第二、一审法院引用万宁市政府向法院提供的祁永琛和谢运旺的询问笔录，用以证明４７号《处理决定》认定事实不清错误。事实上，祁永琛的证词并没有证明群一群二种过农作物。至于谢运旺的证词，也不能肯定上诉人从５０年代使用争议地。一审法院以不一致和不确定时间的证词，来认定４７号《处理决定》认定事实不清，也是错误的。第三、１９８３年签订的用地协议是历史资料，被上诉人也承认该协议载明的土地就是争议地，一审法院却认为该协议与本案争议地无关显然荒唐。事实上，１９８３年协议共２１５亩，纠纷地是其中一部分，后因开路隔开，才形成现在１２３亩和路东北面９０多亩两块地。尽管承包协议上未标明四至，但已注明长度，土地面积。一审法院不全面、客观、公正地分析判断，反而歪曲事实。第四、争议地是未确过权的荒山荒坡。真正使用该地是六十条颁布后政府才动员生产队使用该地，故４７号《处理决定》认定上诉人使用争议地是六十年代，也就是六十条颁布后。万宁市政府向一审法院提供的证据中，没有任何证据证明当地农民从五十年代开始一直使用争议地至今。综上，争议地与被上诉人没有任何利害关系，其争占土地无理。为维护土地使用者的合理权益，避免无理争执致争议地继续闲置，请求二审法院撤销一审判决，维持４７号《处理决定》。
二审中，双方未提供新证据。本院在庭审中对各方提供的部分证据进行了质证。
关于争议地地名。第一、从２００５年１１月１２日万宁市国土局对群坡村X组法定代表人曾某丙、村会计曾某时的＂案件询问笔录＂来看，被上诉人承认争议地在１９８３年５月由礼明大队主持承包给万宁县礼纪腰果场经营使用，此为当事人自认的事实，应予采信，而《万宁县礼纪联合腰果场用地协议书》明确标明争议地名为＂明昌国坡＂，据此可以推断争议地亦名＂明昌国坡＂。第二，从原审被告在行政程序中采集的证据即由王日忠、祁大谋代表礼明大队所签另一份腰果场用地协议书来看，由于该协议书指向的３０亩土地与争议地相邻，可佐证争议地亦名＂明昌国坡＂。第三，从被上诉人为支持其文昌阁坡与明昌国坡分属不同地块的附图来看，上诉人指称该附图载明的＂明昌国坡＂（该附图写为＂明昌旺坡＂，被上诉人认为腰果场用地协议书中＂国＂字为＂旺＂，属老吴、老郭某民小组，无异议）与文昌阁坡面积相加正好与用地协议书载明的面积一致的说法较为可信，亦可据此推断争议地也叫＂明昌国坡＂。一审法院认定争议地名叫文昌阁坡，不称＂明昌国坡＂错误，应予纠正。
关于争议地使用情况。上诉人老吴、老郭某民小组为证明争议地使用情况，出具了由其委托代理人李宇锦作为询问人的对陈某芬、陈某东、符基能、张人能的询问笔录以及谢礼举、廖朝和、顾兴川、李时光和谢运旺的证明材料。这些询问笔录及证明材料除对陈某芬的询问笔录附有陈某芬的户口簿可以证明其身份外，其余证据均不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干规定》第十三条之规定，本院不予接纳。被上诉人群一、群二社为证明其对争议地的使用情况，提供了陈某新、曾某位、陈某夏、祁永琛、陈某芬、陈某东、陈某美、陈某信的证言、访问笔录或证明书等证明材料，这些证明材料与上诉人提供的证明材料相同，均缺乏相关证人的身份证明，且同一证人前后证词相互矛盾，本院亦不接纳。虽然上诉人与被上诉人均对争议地主张权属，但在行政程序中均承认争议地在土改及四固定时未确权。此外，群一、群二社主张争议地上有其建砖瓦厂的废墟，但在庭审中不能明确指认该砖瓦厂的具体位置，本院不予采信。上诉人为支持其对争议地实际使用的主张，除提供腰果场用地协议书外，还提供了１９９９年争议地发包给李孟觉时，明昌国坡即第四段附着物清点补偿款领取表。经庭审质证，可以确信领取该补偿款的为老吴、老郭某民小组村民，且发放该补偿款的村委会成员中有身为被上诉人村X组人员的曾某强。这一事实与行政机关在行政程序中对原礼纪镇政府干部张人能进行调查时，张人能的陈某一致，可以采信。证人符基能、祁永琛、谢运旺在行政程序中的证言由于没有其他证据佐证，本院亦不采信。此外，庭审中亦明确争议地与群一、群二社不相邻。
由于各方对４７号《处理决定》确认的争议地面积和四至均无异议，本院据此确认下列事实：争议地名文昌阁坡，也叫明昌国坡，位于群坡村委会办公室和群坡砖厂附近。其四至是：东至争来村、老符村X路界，西至老祁村天水分流处，南至礼明村委会用地界线，北至群坡砖厂外界，面积１２３．１亩。争议地土改及四固定时未确权。１９８３年５月，争议地由礼明大队主持承包给万宁县礼纪联合腰果场时，老吴、老郭某产队（即现村X组）队长在该协议书上签字。１９９９年群坡村委会将争议地发包给李孟觉时，地上附着物补偿款由老吴、老郭某民小组领取。同年，群坡一、二经济社与老吴、老郭某民小组就争议地权属发生纠纷。１９９９年至２０００年由礼纪镇政府主持过调解。２００５年礼纪镇政府在第二次调解中曾某出将争议地三七分，老吴、老郭某民小组七成，群坡一、二经济社三成，双方仍不同意。
本院认为，争议地在土改及四固定时均未确权。虽然腰果场用地协议书有老吴、老郭某产队队长的签名，结合另一份腰果场用地协议书亦由其生产队长签名的事实，可以推断老吴、老郭某民小组对争议地有一定处分权，但难以确信争议地１９６２年四固定前已由老吴、老郭某民小组一直连续使用至今，且在争议双方均无证据证明连续使用２０年以上的事实的情况下，４７号《处理决定》将争议地认定为国家所有并无不当。由于尚无证据证明群坡一、二经济社对争议地的使用情况，４７号《处理决定》根据优势证据将争议地使用权确定给上诉人亦属合法。至于其将争议地国有土地使用权全部确定给老吴、老郭某民小组是否合理，依法不属人民法院行政审判职能范围。综上，一审法院以４７号《处理决定》认定事实不清，适用法律错误予以撤销应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第２２９号行政判决；
二、驳回万宁市X镇X村民委员会群坡第一经济社、群坡第二经济社的诉讼请求。
一、二审案件受理费共２００元由万宁市X镇X村民委员会群坡第一经济社、群坡第二经济社负担。
本判决为终审判决。
审判长：赵立
代理审判员：叶珊茹
代理审判员：陈某
二００七年六月八日
书记员：石磊
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