上诉人（原审被告）定安县人民政府。
法定代表人杨某某，县长。
委托代理人孙某某，定安县国土环境资源局土地储备中心主任。
委托代理人苏某，定安县人民政府法制办科员。
被上诉人（原审原告）海南金海盛实业有限公司。
法定代表人潘某某，经理。
委托代理人谢梅，海南东方国信律师事务所律师。
委托代理人甘某某，该公司厂长。
原审被告定安县国土环境资源局。
法定代表人王某某，局长。
委托代理人吴军，海南鹏达律师事务所律师。
上诉人定安县人民政府（以下简称县政府）因被上诉人海南金海盛实业有限公司（以下简称金海盛公司）诉其及原审被告定安县国土环境资源局（以下简称国土局）履行法定职责一案，不服海南省海南中级人民法院２００６年１１月１日作出的（２００６）海南行初字第９８号行政判决，于２００６年１１月１７日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年３月２９日受理，依法组成合议庭，并于２００７年５月１６日下午在本院第一审判庭公开开庭审理。县政府的委托代理人孙某某、苏某，金海盛公司的法定代表人潘某某及其委托代理人谢梅、甘某某，国土局的委托代理人吴军等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，１９９９年８月４日，县政府根据金海盛公司的申请，同意在塔岭开发区X排３０亩土地给金海盛公司兴建纸箱包装厂。同年８月５日，定安县计划统计局作出批复，同意金海盛公司的建设项目立项。同年８月１９日金海盛公司缴付出让土地定金３００００元。同年９月２日，定安县建设与环境资源局给金海盛公司颁发了《建设用地规划许可证》。２０００年２月１２日，县政府作出定府［２０００］５２号《关于调整金海盛有限公司用地的通知》，对金海盛公司的用地进行调整，用地面积增加至３８亩。２００２年４月１日，县政府与金海盛公司签订《用地协议书》，该协议约定：县政府将位于塔岭工业开发区X路西侧的国有土地３６亩安排给金海盛公司作包装厂综合用地使用；土地使用权价格每亩５５００元；金海盛公司在签订合同（即与土地管理部门签订土地出让合同）１０天内缴交５０％的地价款和提交报建所需文件材料；县政府提供项目报建的合法手续；该项目建设投产后，金海盛公司在投产后１０天内交完全部地价款和耕地占用税，县政府在一个月内为金海盛公司办理好国有土地使用证。同年４月２５日、５月１５日、６月５日定安县建设与国土环境资源局与金海盛公司先后签订三份《国有土地使用权出让合同》，将位于定雷公路西侧的３６亩国有土地使用权出让给金海盛公司。合同约定：土地出让金为每平方米８．２５元（即每亩５５００元），三次出让土地总面积为２３９９９．７６平方米，三宗土地出让金共计１９７９９７．００元。合同签订后，金海盛公司即投资开发建设，盖起了厂房、购置机器设备并进行生产。从２００３年５月１６日至２００４年９月２４日期间，金海盛公司分数次向有关部门缴交了耕地占用税和土地出让金。２００４年９月２４日，定安县财政局向该国土局出具证明，证明金海盛公司已交完土地出让金１９８０００元。同年９月３０日，定安县农税局出具《土地、房屋转移完税证明》，证明金海盛公司已缴清３６亩土地的耕地占用税９６０００元、契税５９４０元。
２００４年８月１６日，国土局向金海盛公司发出定环资［２００４］１０６号《通知书》，要求金海盛公司到该局磋商用地整改事宜和完善用地手续。同年１０月１５日，金海盛公司向国土局申请办理土地使用证。同年９月２１日，县政府召开县长办公会议，会议认为县政府的土地审批权限在１５亩以下，金海盛公司的合法用地也只能在１５亩以下。因此，决定对金海盛公司的用地进行整改，金海盛公司要按工业用地基准地价每平方米３２元向国土局补交土地出让金。该项目用地手续办完后，再核发《国有土地使用证》。２００５年初，金海盛公司法定代表人在定安县政协会议上提交＂企业在定安投资，政府有关部门迟迟不办土地证＂的提案。同年４月２５日，国土局根据《县长办公会议纪要》精神，通知金海盛公司重新签订《国有土地使用权出让合同》。同日，定安县建设局给金海盛公司核发《建设用地规划许可证》及《用地规划红线图》，建设用地面积为１４．８５３亩（即金海盛公司３６亩用地中的一部分）。同年４月２８日，金海盛公司对国土局重新签订合同的通知作出回复，认为２００２年签订的土地出让合同是合法有效的，县政府应依合同的约定给其办理土地使用证。同年１１月２１日，国土局对金海盛公司法定代表人在政协会议上的提案作出答复，认为金海盛公司应提供整改用地批文等有关办证材料，方可办理国有土地使用证。金海盛公司认为，县政府不予办证的行为属不履行法定职责，故诉至法院。
原判认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条明确规定了农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地，均由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。因此，审核颁发土地使用证，是县级以上人民政府的法定职责，对于土地使用人提出的办证申请，人民政府应依法受理、审核，决定是否颁证。本案金海盛公司在取得３６亩国有土地使用权后，即投资开发建设，进行生产经营，并依据与县政府签订的《用地协议书》和《国有土地使用权出让合同》，缴清了各项税费。因此，县政府对金海盛公司的办证申请，应依职责予以办理。县政府提出金海盛公司未书面申请办证的辩解理由不能成立，对金海盛公司提供的２００４年１０月１５日的《申请报告》，县政府不能提供相关证据材料证实金海盛公司未予申请，而金海盛公司提供的对国土局重新签订国有土地使用权出让合同的回复、定土环资［２００５］１９０－３号《对定安县政协七届三次会议委员提案第２号的答复》等证据能形成证据链，证实金海盛公司已向县政府提出过办证申请。且根据县政府与金海盛公司签订的《土地使用权出让合同》的约定，金海盛公司缴清各项税费的时间超过了合同约定的期限，但县政府仍以接受，应视为县政府对金海盛公司缓缴行为的认可。县政府以其违法批地为由要求金海盛公司进行整顿，主要是针对各级人民政府在土地管理方面存在的问题进行整治，且海南省国土环境资源厅所作的琼土环资用字［２００３］１３号文，对治理整顿土地市场秩序中的若干问题，提出了整改处理意见。其中，对各类未经合法批准用地行为的处理第（一）项为：＂未经合法批准用地的行为发生在２００３年２月２０日之前，属于政府责任（包括政府越权审批、化整为零审批，违反法定程序审批等）的，……在落实耕地占补平衡，做好征地补偿安置工作后，可以依法办理建设用地审批手续；属于用地单位或者个人责任的，经国土资源行政主管部门依法处罚后，可以依法办理建设用地审批手续。＂县政府将３６亩国有土地使用权出让给金海盛公司的时间在２００２年间，其化整为零三次审批，显然属于其自身责任，不能归责于金海盛公司。因此，依该项规定，县政府在依法处理其出让行为中存在的问题后，仍应给金海盛公司办理用地手续。县政府以出让给金海盛公司的土地价格偏低抗辩，该理由显然也不能成立。在县政府与金海盛公司签订的《用地协议书》和《土地使用权出让合同》中，均已明确约定土地出让金每亩５５００元，现县政府又以海南国土环境资源厅２００４年９月２９日所作的琼土环资函［２００４］４１２号《复函》，要求金海盛公司按新的基准地价补交土地出让金，显然不当。至于县政府认为金海盛公司非法占地的问题，亦不属于不予办证的法定事由，其可依法另行处理。综上所述，县政府不予金海盛公司办理用地手续，其抗辩理由不能成立，其行为即属不履行法定职责。金海盛公司的诉请理由成立，本院予以支持。但金海盛公司将定安县国土环境资源局列为本案被告，显然不当。虽然国土部门是土地行政管理的职能部门，但颁发土地证并不属其职权范围。因此，国土局不应作为本案被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：责令县政府从判决生效之日起，在３０日内受理金海盛公司办理土地使用权相关手续的申请。
县政府上诉称：１、２００２年４月１日县政府与金海盛公司签订《包装厂综合项目用地协议》，同意该公司用地面积３６亩，土地使用权价格每亩人民币５５００元，办理土地权证的有关税费由该公司承担。被上诉人不按协议约定时间缴交土地款即原告应在协议签订之日起１０内缴交该宗土地的５０％的地价款９９０００元。经上诉人的有关部门多次催交，直至２００４年８月３１日才缴交。被上诉人不按合同约定的时间投入资金进行实质性的建厂投产，仅投入少部分资金建厂房，占地面积１８７７．２５平方米，实际占地面积达４２．７６亩，超过了用地面积范围。一审法院认定被上诉人缴清了各项税费是不符合事实的。根据协议，被上诉人必须缴清各项税费，但是，被上诉人没有缴清相关费用，也没有证据证明被上诉人已缴清费用。上诉人一次性批地３６亩，超出了上诉人的审批权限，违反了《海南经济特区土地管理条例》有关规定。一审法院认定国家对土地市场的治理整顿，主要是针对各级人民政府在土地管理方面存在的问题进行整治是片面的。国家的土地整治不仅包括相关的行政机关，也包括行政相对人。本案中，上诉人与被上诉人分别在批地和用地方面存在着违法的问题，因此必须进行整改，且被上诉人明知上诉人越权将３６亩的国有土地使用权出让给被上诉人，这是双方的责任，不应把责任单归于上诉人。在上述情况下，一审法院适用了《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，该条款明确规定了必须依法使用国有土地才能取得使用证，违法用地行为不但不受法律保护，且应得到法律的制裁。所以一审法院作出维护被上诉人违法用地的判决，是错误的。２、按协定约定土地使用权价格每亩人民币５５００元，属低价出让国有土地。因此，依照国务院国发（２００１）１５号文和海南省人民政府（２００４）４０号文和海南监察厅、海南省国土环境资源厅琼土环境执字（２００３）１１号文的精神，被上诉人决定对被上诉人的用地进行整改，这说明上诉人的行为是合法的。３、一审法院认定定安县农业局出具《土地、房屋转移完税证明》，有违事实，只有税务部门才能出具《土地、房屋转移完税证明》。４、一审法院认定被上诉人已提出过办证申请缺乏证据证明。单凭被上诉人提供的对定安县国土局重新签订国有土地使用权出让合同的回复，定土环资（２００５）１９０－３号文件就证明被上诉人提出过办证申请，这是错误的。向国土部门申请办理有关手续必须有明确的书面材料，不能推定被上诉人已申请。５、一审法院引用海南省国土环境资源厅所作的琼土环资用字［２００３］１３号文，对各类未经合法批准用地行为处理的第（一）项作出判决是错误的。该规定的前提是＂在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后＂，但是该宗地不属于这种情形。该规定的目的是＂依法办理建设用地审批手续＂，塔岭开发区的所有土地于１９９２年经省政府审批已全部办理建设用地手续，也就是说，在金海盛公司在使用该宗地之前，已办理了该宗地的建设用地审批手续，即该宗地属于建设用地，不属于农用地，不须再办理建设用地审批手续。况且《海南省经济特区土地管理条例》属于地方性法规，效力高于琼土环资用字［２００３］１３号这一规范性文件。因此，海南中院根据琼土环资用字［２００３］１３号文作出本案判决，属于法律适用错误。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，恳请海南省高级人民法院予以撤销。
金海盛公司答辩称：一、县政府认为根据双方签订的协议规定，涉及办理土地权证的有关税费由乙方负责，金海盛公司没有交清相关的费。金海盛公司已提供缴清与受让地块有关的土地出让金、耕地占用税及契税，县政府所指的涉及办理土地权证的有关税费指的是办理土地证时涉及的工本费等费用，因县政府迟迟没有给金海盛公司办理土地证，此费用从何而来。请问县政府金海盛公司哪项税费没有缴清。国家对土地市场的治理整顿，就是要求各级人民政府对自己在土地管理方面存的问题进行自查自纠，县政府认为金海盛公司受让３６亩土地也有责任是不对的，海南省国土环境资源厅作出的琼土资用字［２００３］１３号文对各类未经合法批准用地的行为处理一项中看出，越权审批、化整为零审批、违反法定程序审批等都归于政府的责任。本案签订３６亩合同的责任是政府而不是金海盛公司，县政府不能以国家对土地市场的治理整顿为借口，否定与金海盛公司签订并已经实际履行了的合同，不给予办理土地证。根据《土地登记规则》和《国有土地使用权出让合同》的规定，申请办理土地证要求的书面材料是土地出让合同、土地出让金支付凭证，并未要求一定要书面申请。但金海盛公司也以书面申请提出过办证，国土局的答复也证明金海盛公司提出过办证。按照《包装厂综合项目用地协议书》的约定：＂该项目在建成投产后，乙方在投产后１０天内交完全部地价款和耕地占用税，甲方一个月内为乙方办理好国有土地使用证交给乙方＂，说明在金海盛公司在投产后并交完地价款和税费后，县政府应为金海盛公司办理土地证。二、金海盛公司是通过一系列的用地申请、项目可行性研究报告、土地利用规划、双方签订用地协议、土地出让合同等，并缴清土地出让金及所有税费等整个用地程序，符合国家法律法规规定，合法取得土地使用权，应受到国家法律的保护，不属于违法用地。《海南经济特区土地管理条例》第三十二条规定县级人民政府审批权限是１５亩以下，超过限额的报省政府批准，本案中金海盛公司与县政府签订了超出１５亩的土地出让合同，并不必然导致超出１５亩的部分就无效，而是需完善相关批准手续。况且海南省国土环境资源厅作出的琼土资用字［２００３］１３号文对各类未经合法批准用地的行为处理一项中规定：未经合法批准用地的行为发生在２００３年２月２０日之前，属于政府责任（包括政府越权审批、化整为零审批、违反法定程序审批等）的，可以办理建设用地审批手续。以上充分说明无论是从法律角度还是政府政策角度，都对超出审批限额的情况作了有效的认定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。
国土局在庭审中表示同意县政府的上诉意见。
庭审中，本院对金海盛公司是否缴清有关的税费进行审查。金海盛公司提出已按规定缴清土地出让金、耕地占用税及契税，至于协议第二条涉及办理土地权证的的关税费所说的费是指办证的工本费。县政府在二审庭审中提出，金海盛公司只交了税，而没有按照协议约定缴交相关的费，也没有证据证明金海盛公司已缴清了相关的费，县政府提交了财政部、国土资源部１９９９年８月４日财综字［１９９９］１１７号《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，证明金海盛公司还没有按照本办法缴交每平方米１０元的建设用地土地有偿使用费。本院经审查认为，《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》第二条规定，新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。首先，根据县政府的上诉状中提到，本案所涉及的土地，在１９９２年经省政府审批已办理了建设用地手续，显然本案所涉及的土地不是新增建设用地；其次，根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》第五条规定，应由县、市人民政府缴纳。县政府认为金海盛公司没有缴交建设用地土地有偿使用费没有事实根据和法律依据。同时，县政府在庭审中，也提不出证据证明金海盛公司没有缴清哪项税费。
庭审中，本院对金海盛公司是否向政府和有关部门提出过办证申请进行审查。金海盛公司提出，２００４年１０月１５日向国土局递交要求办证的书面申请，２００５年１月政协会议上，金海盛公司的法定代表人提交＂企业在定安投资，政府有关部门迟迟不办土地证＂的提案，同年１１月２１日，国土局对提案作出答复，这充分证明金海盛公司提出过申请，政府没有办证的事实。县政府否认金海盛公司提交过申请报告，对其所作出的答复没有异议。本院认为，从国土局的答复内容看，金海盛公司向国土局提过办证申请，但国土局却要求对金海盛公司的用地进行整改后才办证。
本院认为，从现有证据看，金海盛公司提供的证据能够证明其向县政府提出颁证申请。根据《海南经济特区土地管理条例》和《土地登记规则》的有关规定，县政府对金海盛公司的申请应当予以受理。一审判决县政府在３０日内受理金海盛公司办理土地使用权相关手续的申请并无不当，应予维持。县政府提出政府越权批地、化整为零批地违法，政府要对其进行整改，要求与金海盛公司重新签订出让合同，也向该公司发出通知，政府这样做是可以的，但不能因此不受理金海盛公司的颁证申请。县政府认为出让地价偏低，要增加土地出让金，这是政府不讲诚信的说法。县政府提出金海盛公司没有缴交建设用地土地有偿使用费，根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》的有关规定，此项费是由县、市人民政府向中央和省级财政缴纳，县政府以金海盛公司没有缴交建设用地土地有偿使用费为由不给予颁证，理由不充分。县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计２００元由县政府负担。
本判决为终审判决。
审判长林玉冰
审判员钱冰
代理审判员陈建
二００七年五月十七日
书记员赵道远
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